Relações internacionais e integração regional

Desde o tempo da colonização, e mesmo depois de tornar-se Estado soberano e separar-se de Portugal em 1822, o Brasil sempre voltou suas atenções, prioritariamente, para os países da bacia do Prata, isto é, para Argentina, Uruguai e Paraguai. O conceito de América Latina virtualmente não existia, apenas o de América do Sul. As relações internacionais dos países da América do Sul com o México e os países da América Central eram escassas. Elas eram mais densas entre os próprios países da bacia do Prata, com a participação, sobretudo, da Grã-Bretanha, da França e dos Estados Unidos. A ideia de uma integração econômica do Brasil com a Argentina pode-se dizer que surgiu não no século XX, mas na metade do século XIX. Em 1860, o industrial brasileiro Irineu Evangelista de Sousa, o visconde de Mauá, compreendeu precocemente que “a base econômica, como ensaio, para firmar, em um futuro não muito distante, as relações entre Brasil e o Estado Oriental (Uruguai), deveria estender essa influên­cia ao outro lado do rio da Prata”, e escreveu ao ministro Plenipotenciário do Uruguai, Andrés Lamas, informando-o de que pretendia instalar um banco brasileiro na Confederação Argentina de modo a

preparar o terreno para que uma base econômica – ou os interesses dos povos do rio da Prata com o Brasil – entrasse como principal elemento da política dos governos e entre povos vizinhos, chamados a estreitar e desenvolver as relações entre si, assim como de boa vizinhança com os comerciantes, industriais e financistas de que podiam fazer recíprocas e vantajosas trocas.

Desde o século XIX, quando estava sob um regime monárquico, o Brasil sempre considerou os países latinos da América do Norte dentro da área de influência dos Estados Unidos e nunca aspirou a ter qualquer interferência sobre eles. E, do mesmo modo que a “secular rivalidade” com a Argentina, a “tradicional amizade” do Brasil com os Estados Unidos constitui, em larga medida, um estereótipo ideo­lógico, manipulado, no mais das vezes, com o objetivo de influenciar sua política exterior e pautar, conforme determinados interesses, as relações internacionais dentro do hemisfério. Na realidade, as relações entre Brasil e Estados Unidos nunca foram tão amistosas, nem as relações com a Argentina tão ásperas, como se supõe. O governo brasileiro, no transcurso do século XIX, suspendeu três vezes (1827, 1847 e 1869) as relações diplomáticas com os Estados Unidos, apesar de, desde 1848, já destinar ao mercado norte-americano a maior parte de suas exportações, principalmente o café. As relações entre os dois países apenas melhoraram a partir de 1870 e acentuaram-se por ocasião do alinhamento com os Estados Unidos, durante a primeira metade do século XX, quando passaram a refletir uma situação de complementaridade econômica, em que o Brasil dependia em cerca de 60% a 70% das exportações de café e estas dependiam, em igual proporção, do mercado americano. Entretanto, depois da guerra pela província Cisplatina (Uruguai), o Brasil aliou-se ao general Justo José Urquiza, governador de Entre Ríos, contra o domínio de Juan Manuel de Rosas em Buenos Aires (1851/1852), favoreceu a reintegração do estado de Buenos Aires à Confederação Argentina (1859), da qual se havia separado em 1853, e aliou-se à Argentina na guerra da Tríplice Aliança contra o Paraguai (1864/1870).

A Guerra da Tríplice Aliança

Ainda que naquele momento não tivesse um núcleo importante de industrialização, a América do Sul, como parte integrante da economia mundial de mercado, acompanhou a tendência do capitalismo, que em sua nova fase de expansão, com o desenvolvimento da indústria pesada, exigia a estruturação nacional de estados viáveis, visando a unificar espaços econômicos e garantir a circulação de capitais e mercadorias mediante a ampliação da rede ferroviária. Essa necessidade, ao incitar outros fatores regionais de conflito, contribuiu para desencadear a Guerra da Tríplice Aliança. Interesses comerciais, assentados no porto de Montevidéu, e as dificuldades econômicas do Paraguai – uma espécie de caricatura da Prússia, que precisava de uma saída para o mar a fim de manter seu desenvolvimento e obter recursos – convergiram no sentido de formar um só estado, ao qual se juntariam também os estados argentinos de Entre Ríos e Corrientes. Esse projeto não só se contrapunha aos esforços da burguesia mercantil de Buenos Aires, que ainda lutava para unificar e integrar o território da Confederação Argentina, como se chocava com as políticas do Império brasileiro na bacia do Prata. Em tais circunstâncias, o Brasil interveio manu militari no Uruguai, onde apoiou a instauração de um governo favorável a seus desígnios. O Paraguai, em represália, invadiu-lhe o território, no Estado de Mato Grosso, depois fez o mesmo na Argentina, a fim de avançar até o Rio Grande do Sul, e desencadeou uma guerra que não tinha condições econômicas nem militares para vencer. Ao final de cinco anos de trágica resistência, sucumbiu ante as armas da Tríplice Aliança, completamente destruído e com seus recursos humanos dizimados.

O Brasil não ganhou quase nada com a vitória na guerra contra o Paraguai, que, arruinado, nem sequer pôde pagar uma cota da dívida do conflito. Já unificado e centralizado como estado-império, com soberania sobre quase 8 milhões de km2 e uma população de 11 milhões de habitantes, assegurou para si apenas a abertura do rio Paraguai, necessária à navegação para o abastecimento e a defesa da província (hoje estado) de Mato Grosso e a anexação da área em litígio entre o rio Uruguai e a serra de Maracajú, rica em horticultura, mas sem efeitos econômicos imediatos. Essa guerra, no entanto, custou-lhe sacrifícios que desequilibraram suas finanças durante um quarto de século. A fim de financiar uma longa campanha contra o marechal Francisco Solano López, ditador do Paraguai, o governo imperial teve de gastar 600 mil contos de réis, entre 1865 e 1870, tomando da Casa Rothschild, em 1865, um empréstimo da ordem de 6,963 bilhões de libras e emitindo, até 1870, cerca de 459 contos de réis. O serviço da dívida externa do Brasil passou, desde então, a consumir mais de 60% – em escala crescente – do saldo que sua balança comercial começou a apresentar, a partir de 1861, com o incremento das exportações de café aos Estados Unidos.

Além de comprometer assim as finanças do Brasil, a Guerra da Tríplice Aliança também contribuiu para liquidar o sistema bancário brasileiro, o mais adiantado e o único relativamente autônomo da América Latina, ao prejudicar os negócios da Casa Mauá com o Uruguai. Vinculado às empresas Carruthers e McGregor da Grã-Bretanha, esse banco, propriedade de Irineu Evangelista de Souza, o visconde de Mauá, representava uma espécie de embrião nacional do capitalismo financeiro, orientando seus avultados investimentos no esforço da industrialização, não só no Brasil, com a criação de diversas empresas (fundição e estaleiro de Ponta de Areia, ferrovias, fábrica de tecidos, curtumes etc.), como também no Uruguai, onde tinha investimentos importantes (frigorífico, telégrafo, companhia de gás) e agências em Salto, Paysandú, Mercedes e Cerro; e na Argentina, onde também instalara agências em Buenos Aires, Rosário e Galeguaychú.

Durante mais de vinte anos atuou como agente financeiro desses dois países, a cujos governos concedeu volumosos empréstimos. Mas, ao sofrer prejuízos no Uruguai, onde desde 1865 enfrentava situações políticas adversas, e ao lutar, por causa da São Paulo Railway, contra a Casa Rothschild, o Banco Mauá não sobreviveu à grande depressão de 1874 e, um ano depois, pediu moratória ao Banco do Brasil, que, por uma estranha orientação do governo imperial, negou-lhe um empréstimo de 3 mil contos, apesar da garantia de títulos da Companhia Pastoril, no valor de 6 mil, para atender pagamentos cambiários, entre eles, 70 mil libras a favor do governo da Argentina que circulavam em Londres. A quebra do Banco Mauá, decretada três anos depois, fez com que o Brasil, sem condições sequer de ocupar economicamente o Paraguai e mantê-lo em sua órbita de influência, perdesse a hegemonia na bacia do Prata.

Entretanto, durante o conflito com o Paraguai, a Argentina se fortaleceu econômica e politicamente, apesar das lutas civis que a convulsionaram durante aquele perío­do e que a afligiriam ainda durante muito tempo. A partir de 1870, porém, as relações diplomáticas entre o Brasil e os Estados Unidos melhoraram sensivelmente, apesar de a desconfiança não ter desaparecido. Em 1887, o presidente Grover Cleveland propôs ao Brasil formar com os Estados Unidos um Zollverein , ou seja, uma união aduaneira. Francisco Belisário Soares de Souza, ministro da Fazenda, declarou que “não poderia recomendar tamanha aproximação com os Estados Unidos” porque isso lhe parecia “o caminho mais curto para a proclamação da República”. Ainda assim, em 15 de novembro de 1889, quando se realizava em Washington a 1 a Conferência Pan-americana, convocada pelos Estados Unidos, o marechal Deodoro da Fonseca e alguns outros militares promoveram um golpe de Estado, derrotando a monarquia e instituindo a República presidencialista e a federação, segundo o modelo gerado pela Revolução Americana de 1776-1783. A discrepância entre regimes acabou no hemisfério, ao término da 1 a Conferência Pan-americana. Não obstante, os EUA não conseguiram estabelecer a área de livre-comércio, objetivo da conferência, devido à oposição da Argentina e do Chile, e o resultado mais concreto foi a instituição do Bureau Internacional das Repúblicas Americanas.

A Guerra do Pacífico

Também houve guerra entre os países da costa do Pacífico no curso da segunda metade do século XIX. A crise econômica no Chile, em meados da década de 1860, produziu repentina diminuição da extração de cobre, que era então a base de sua indústria de mineração. No entanto, o comércio exterior e as importações se incrementaram devido à extração de salitre, que se tornou tanto a base de bem-estar para o país como a razão da guerra, em virtude de as jazidas de salitre se encontrarem no território de Antofagasta, na Bolívia, e Tapacará, no Peru. O Chile, entretanto, sustentava que tinha títulos de posse demonstrando que sua jurisdição se estendia até 22 o de latitude sul, enquanto a Bolívia reclamava até 25°. Os governos dos dois países chegaram a um acordo sobre suas diferenças territoriais em 1866 e firmaram um tratado no qual se fixava 24 o de latitude sul como fronteira entre ambas as nações. Ainda assim, firmaram que se exploraria a área em comum e se repartiria em partes iguais tudo o que fosse arrecadado pela exploração das minas e jazidas de nitrato e salitre que se encontravam entre 23° e 25°, onde se encontra a cidade de Antofagasta, situada no território da Bolívia, e que tinha importância vital, dado que constituía sua única saída para o mar. Assim, a Bolívia, que outorgava às companhias do Chile as concessões necessárias, havia monopolizado a exploração de salitre e firmado com o Peru uma aliança estratégica para a fixação de preços ao quintal de salitre.

A partir de 1878, a Bolívia, com a economia arrasada devido ao esgotamento das minas de prata, afundou em uma sequên­cia de graves problemas, como a seca, a fome, a peste, entre outros, agravados por um fortíssimo terremoto que em fins de 1877 devastara seus portos na costa do Pacífico (Tocopilla, Antofagasta, Cobija), localizados entre Taltal, ao norte do Chile, e Arica, ao sul do Peru. A Guerra do Pacífico (1879-1883) foi desencadeada com uma declaração de beligerância, em 5 de abril de 1879. Os três países andinos – Chile, Peru e Bolívia – entraram então em um conflito de graves consequências para o desenvolvimento de todos os envolvidos, que marcou profundamente suas relações. Contudo, as consequências não foram iguais para todos. Peru e Bolívia sofreram um grande revés econômico, político e social, enquanto o Chile, cuja economia se desenvolveu graças ao território conquistado, rico em recursos naturais, como nitrato, cobre e prata, se consolidou como uma potência econômica e militar na América do Sul, até a metade do século XX. Mas Peru e Bolívia sofreram a maior derrota de sua história e perderam uma vasta fonte de riqueza em um momento em que enfrentavam uma forte crise econômica e social.

A derrota na Guerra do Pacífico, na qual se havia aliado ao Peru contra o Chile, agravou ainda mais a situação da Bolívia, por transformá-la em um país mediterrâneo sem possuir sequer uma saída para a bacia do Prata. Na realidade, a Bolívia não se beneficiara tanto do boom dos nitratos, quando, entre 1866 e 1879, explorava, juntamente com o Chile, as jazidas de salitre e os portos de Tocopilla, Antofagasta e Cobija, perdidos durante a Guerra do Pacífico, o que pouco a ajudou, dado que o país não dispunha de grandes excedentes de exportação.

A Guerra do Pacífico criou tanto no Peru como na Bolívia um forte sentimento de repulsa ao Chile, que, com a conquista daqueles territórios, conseguiu sustentar seu desenvolvimento econômico, pois a região, chamada posteriormente de Norte Grande, deu-lhe todo o capital necessário para desenvolver o resto do país. Ainda que os nitratos tenham sido rapidamente substituídos pelo cobre como o produto mais importante de sua economia, pode-se dizer que o desenvolvimento do Chile não se haveria dado de maneira tão vertiginosa e eficaz sem a vitória contra a Bolívia e o Peru na Guerra do Pacífico. A repulsa contra o Chile, entretanto, se deve, sobretudo, a seu comportamento e ao mentor de seu ataque em 1879, que vinha planejando pacientemente nas décadas anteriores e que depois de 1876 entrou em um compasso de espera para, ao menor pretexto, iniciar a invasão, em 1878, com o imposto ao quintal de salitre produzido e exportado, por parte da Assembleia Constituinte da Bolívia.

Argentina, Brasil e Chile

As tensões entre Chile e Argentina também se reavivaram no transcurso da última década do século XIX, com a controvérsia em torno da região denominada Punta de Atacama, que estimulou a corrida armamentista que chegou ao auge em 1898. O general Julio A. Roca, reeleito então presidente da Argentina, declarou que as “desconfianças recíprocas” de um lado e de outro dos Andes fizeram os dois países manter o “luxo destrutivo da paz armada”, e que a Argentina estava “à beira da ruína” e o Chile “arrebentando”. Em 1899, tratou de visitar não somente Santiago como também o Rio de Janeiro, a fim de apresentar um plano para unir as três nações (Argentina, Brasil e Chile) por meio de um pacto de defesa frente a possíveis agressões.

A Argentina sempre temeu e evitou cair em uma situação que a deixasse política e militarmente comprimida entre Chile e Brasil, tendo que lutar em duas frentes, o que a levaria inevitavelmente à derrota e ao desmembramento. Todas as vezes que se deterioravam suas relações com o Chile, adotava atitudes mais flexíveis com o Brasil, fazendo o inverso quando recrudesciam as tensões na bacia do Prata. O Chile, por outro lado, buscou estabelecer uma política de aliança, ou uma “íntima inteligência”, com o Brasil, que aceitava, enquanto se evitasse sua formalização através de algum pacto ou tratado. Assim, quando o Brasil, após a proclamação da República, firmou com a Argentina o Tratado de Montevidéu, dividindo o território das Missões, e patrocinou a substituição do sistema imperial de preferências pelos princípios da “fraternidade americana”, que incluíam a arbitragem obrigatória, o Chile se inquietou, pois parecia que o Brasil o estava abandonando à própria sorte e que ficaria ilhado nas questões de fronteira ainda pendentes, tanto com a Argentina como com o Peru e a Bolívia. Até então, a paz havia derivado, em certa medida, das divergências generalizadas sobre limites, que enfrentavam entre si quase todos os países da região, e que inibiam as tentativas de resolução por meio das armas. Com exceção do Brasil, nenhum país podia mover-se contra o outro sem o perigo de sofrer um ataque pela retaguarda. A Argentina sempre temeu que o Brasil a atacasse por causa das Missões, no caso de envolver-se em uma guerra com o Chile. O Chile também evitava o confronto com a Argentina porque o Peru e a Bolívia podiam intervir a fim de tentar a recuperação de Tacna e Arica. Por sua vez, o Peru temia que o Brasil o acometesse através da Amazônia, aproveitando-se de qualquer outro conflito que se desencadeasse com o Chile. Assim, antes de sua viagem ao Rio de Janeiro, em agosto de 1899, o presidente Roca disse: “Agora que nenhuma questão nos divide, convém que fiquemos unidos e que isto se saiba no exterior”.

O incremento do comércio com o Brasil, que passou a constituir um terceiro mercado para as exportações da Argentina, foi o que realmente possibilitou o bom nível de entendimento então alcançado pelos dois países. A mudança de regime político – a deposição do imperador dom Pedro II e a instauração da República – eliminou o fundamento ideológico da suspeita de que o Brasil, devido à sua organização monárquica, se opunha à Argentina e aos demais vizinhos porque pretendia destruir a forma republicana de governo que todos adotavam e expandir seu domínio. Na verdade, as relações entre os dois países já eram satisfatórias, inclusive antes da queda do imperador dom Pedro II, a ponto de permitir a resolução do litígio sobre as Missões mediante o recurso da arbitragem, com a assinatura dos tratados de 7 de setembro e de 5 de novembro de 1889.

No final do século XIX, o Brasil, frente à Argentina e ao Chile, perdeu a supremacia como a maior potência militar da América do Sul, que até então fora. Sua Marinha se encontrava em uma situação bastante precária, tanto no nível de pessoal como de armamentos. A Argentina aproveitou essa situação para animar, tanto no Uruguai como no Paraguai, levantes contra os governos que o Brasil sustentava, para disputar a hegemonia da bacia do Prata. O Brasil, no entanto, manteve seu predomínio no Uruguai, por meio do Partido Colorado, ao mesmo tempo em que buscava conservar a influência política no Paraguai, onde, depois da retirada de suas tropas em 1876, respaldou o Partido Nacional (posteriormente denominado Associação Nacional Republicana), conhecido como Partido Colorado, para se contrapor em 1887 ao surgimento do Partido Liberal, sob o nome de Centro Democrático. A disputa entre essas duas organizações (da mesma forma que no Uruguai a disputa entre o Partido Nacional [Blanco] e o Partido Colorado), refletiu de certo modo a rivalidade entre Argentina e Brasil, que a instrumentaram. Ainda que cultivasse a memória do marechal Francisco Solano López, o Partido Colorado se alinhou ao Brasil e captou a sua simpatia, dado que se apresentava como baluarte da resistência às ambições territoriais da Argentina. Mas a vitória do Partido Liberal, com a Revolução de 1904, ajustou o governo do Paraguai ao poder econômico e à nova correlação de forças na bacia do Prata, sob o predomínio alcançado pela Argentina, que se tornou mais próspera e poderosa que o Brasil.

A questão do Acre

O Brasil, no começo do século XX, enfrentou problemas não somente com o Paraguai e o Uruguai, mas também com a Bolívia. Um conflito de fronteiras que havia sido interrompido vários anos antes se agravou. O conflito acontecia na região da Amazônia, onde, em 1902, Plácido de Castro, do Rio Grande do Sul, encabeçou outro levante armado contra o domínio de La Paz na região conhecida como Acre, dado que a população brasileira era muito maior que a boliviana, praticamente inexistente. Consequentemente, configurou-se um conflito muito grave, não porque a Argentina parecesse respaldar a Bolívia, mas por envolver fortes interesses dos Estados Unidos. Até então o Brasil nunca havia reivindicado o território do Acre. Reconhecia-o como sendo da Bolívia, país com o qual estabeleceu relações diplomáticas em 1831. Depois de inumeráveis atritos, que ocorreram em 1833, 1837, 1844, 1845, 1846, 1850, 1853 e 1858, celebrou, em 27 de março de 1867, o Tratado de Ayacucho. Mas a Bolívia jamais havia ocupado efetivamente essa parte da Amazônia situada em seu território, devido às dificuldades de acesso e ao fato de que a maior parte de sua população se concentrava no altiplano. Desse modo, longe dos centros políticos e administrativos, o Acre nunca fora habitado até 1869, quando os brasileiros começaram a penetrar naquele vale, depois da grande seca que em 1877 assolou o Nordeste brasileiro, em particular o Ceará.

Uma avalanche de protestos ocorreu, então, no Brasil, quando o governo da Bolívia, sem condições reais de ocupar o Acre, concedeu uma vastíssima região, que abarcava grande parte do alto Amazonas, à exploração do Bolivian Syndicate, constituído pelas empresas Cary & Whitridge, United States Rubber Company e Export Lumbre, dos Estados Unidos. Paralelamente ao momento em que a questão do Bolivian Syndicate alcançava o ponto culminante, José Maria da Silva Paranhos, o barão do Rio Branco, assumia, em 1902, o ministério das Relações Exteriores, nomea­do por Francisco de Paula Rodrigues Alves, que havia assumido a presidência do Brasil. Ele modificou imediatamente a orientação que se seguia até então. Passou a reivindicar a região para o Brasil. E, no início de 1903, a guerra prevista desde que o Brasil proibira à Bolívia a navegação no Amazonas, impedindo qualquer tentativa do Bolivian Syndicate de instalar-se no Acre, apresentou-se como inevitável. Mas o propósito de Rio Branco era forçar a Bolívia a negociar, e ofereceu-lhe a compra do Acre, por parte do Brasil, que assumiria o compromisso de entender-se com o Bolivian Syndicate, ou a permuta de territórios. O Brasil não aceitou submeter a questão à arbitragem da Grã-Bretanha.

A crise entre Brasil e Bolívia se agravou no início de fevereiro, quando o general José Manuel Pando, presidente da Bolívia, saiu de La Paz e marchou com suas tropas até o Acre, a fim de sufocar o levante de Plácido de Castro. O presidente brasileiro Rodrigues Alves ordenou a mobilização de seus efetivos do Exército e da Marinha, com o objetivo de ocupar a região em litígio até o paralelo 10° 20’, defender os brasileiros e manter a ordem. Entretanto, a guarnição boliviana havia se rendido, em 23 de janeiro, depois de seis meses de disputa e de nove dias de ataques por parte das forças de Plácido de Castro.

Essa vitória de Plácido de Castro, que tomou cerca de trezentos prisioneiros e os remeteu para Manaus, contribuiu para mostrar aos Estados Unidos a impossibilidade de levar adiante o aluguel do território. O Bolivian Syndicate se manifestou preparado para aceitar o cancelamento do contrato por uma soma menor que a de US$ 1 milhão que reclamava, e o general Pando, com a questão já decidida no campo de batalha, viu-se compelido a aceitar o acordo, ao perceber que não podia manter nenhum controle sobre o Acre e que era melhor aceitar as compensações que o Brasil propunha em troca da região em litígio. Assim, em 18 de novembro de 1903, foi celebrado o Tratado de Petrópolis, mediante o qual o Brasil adquiriu da Bolívia cerca de 150 mil a 170 mil km2 , permutando essa área por outra de 3.100 a 3.200 km2 (cerca de 2.500 km2 excluindo-se a água) e 2 milhões de libras, segundo permitia o tratado de 1867. E a Casa Bancária N. M. Rothschild enviou à Bolívia, alguns meses depois, um adiantamento de 1 milhão de libras, debitando esse montante na conta que o Brasil devia pagar, com os respectivos juros.

A questão do Acre não ficou fechada, visto que o Peru reivindicava igualmente aquela região da Amazônia. Mas o barão do Rio Branco repeliu qualquer acordo que implicasse compensação financeira. Diferentemente da Bolívia, o Peru não possuía títulos válidos e definidos e não havia firmado nenhum tratado que lhe concedesse o mínimo direito sobre o Acre. E, após vários anos de tensões, em 8 de setembro de 1909, o Peru firmou o tratado que permitiu ao Brasil estender sua soberania sobre uma superfície de 152 mil km2 , cinco vezes maior que a Bélgica e um pouco maior que a Inglaterra (com o País de Gales).

A corrida armamentista

Na primeira década do século XX, Brasil e Argentina enfrentavam crescentes dificuldades. O esforço do Brasil para renovar sua esquadra, que até 1890 fora a mais poderosa da América do Sul, superior, inclusive, à dos EUA, já se impunha desde o final do século XIX. A maior parte dela havia sido destruída em consequência da revolta da Marinha, em 1893, contra a ditadura do marechal Floriano Peixoto (1891-1894).

Em tais circunstâncias, a partir de 1906, não só se intensificou novamente a corrida naval como a situação no Cone Sul ficou perturbada ainda mais em virtude da competição entre Alemanha, França e Grã-Bretanha, que intensificaram a ofensiva sobre os mercados da América Latina a fim de direcioná-los para suas respectivas indústrias. As grandes indústrias siderúrgicas, os fabricantes de material bélico e os estaleiros, tais como Krupp, da Alemanha, Schneider-Creusot, da França, e Vickers-Armstrong, da Grã-Bretanha, além de outras, exploraram, então, as antigas rivalidades e excitaram o antagonismo entre Argentina e Brasil, com intrigas de um país contra outro, estimulando a corrida armamentista, quase a ponto de provocar a eclosão de uma guerra.

O Brasil, porém, não tinha interesse em fazer qualquer guerra, e a organização da esquadra respondia apenas ao objetivo de defesa. Seu desejo, conforme manifestou o seu chanceler, o barão do Rio Branco, era proceder sempre de acordo prévio com a Argentina em todos os casos em que estivessem comprometidos interesses argentinos e brasileiros, como nas questões da independência do Panamá, e as revoluções no Uruguai e no Paraguai. Rio Branco acreditava na necessidade de manter unidos Argentina, Brasil e Chile e era partidário da ideia de celebrar uma convenção entre os três países para chegar a um acordo que garantisse a paz no Cone Sul, complementando o trabalho de arbitragem e ampliando as regras de previsão que facilitassem a ação conjunta daqueles países em todo assunto de interesse comum ou que pudesse comprometer as relações de amizade. Seria o primeiro passo para a formação da Tríplice Aliança, que seria conhecida como Pacto ABC (Argentina, Brasil e Chile), que Rio Branco proporia à Argentina em 5 de setembro de 1905. Esses diálogos prosseguiram ao longo de 1907 e os três países, aparentemente, tendiam a circunscrever suas áreas de influência na América do Sul. Ao Brasil, segundo constava, caberia toda a bacia do Amazonas, incluindo as partes pertencentes à Bolívia e ao Peru, enquanto a Argentina reivindicava o Uruguai e as regiões meridionais do Paraguai e da Bolívia, e o Chile reclamava completa liberdade de ação, em particular sobre as províncias de Tacna e Arica, cujo destino estava suspenso desde a paz de Ancón, que encerrou em 1883 a Guerra do Pacífico. Segundo a Delegação da França no Rio de Janeiro, o que os três países pretendiam era repartir a América do Sul. E chegariam a um entendimento se Estanislao Zeballos, ministro das Relações Exteriores da Argentina, não o houvesse subordinado à limitação do poderio naval e militar do Brasil.

Argentina e Brasil estiveram à beira da guerra em 1908. Aos EUA, conquanto estimulassem as desavenças entre esses países, dado que assim poderiam aumentar a sua influência, não convinha a deflagração da guerra, que afetaria seus interesses comerciais. Assim, o governo de Washington anunciou que enviaria uma esquadra ao porto de Belém do Pará caso a Argentina insistisse em realizar manobras na costa do Brasil. Apesar de todas as tensões, o Brasil retomou os dispositivos para estabelecer um entendimento com a Argentina e o Chile (Pacto ABC). O chanceler brasileiro, barão do Rio Branco, sempre viu “vantagens em uma certa inteligência política entre Brasil, Chile e Argentina”.

O Tratado ABC

Em 1909, um acontecimento mobilizou os três países. Os Estados Unidos, deflagrando a chamada “diplomacia do dólar”, reavivaram contra o Chile uma velha e controvertida reclamação relativa à empresa Alsop & Co, e lançou-lhe um ultimatum para que pagasse no prazo de dez dias a soma de US$ 1 milhão a título de indenização. O Brasil percebeu a intenção de humilhar o Chile para justificar uma intervenção em favor do Peru na questão de Tacna e Arica e se mostrou disposto até a romper relações com os Estados Unidos, no caso de este executar o ultimatum. Brasil e Argentina se uniram, então, em defesa do Chile, em grande medida para não perder a influência sobre um país que constituía uma importante peça da política regional. Essa cooperação correspondia ao espírito do Pacto ABC.

O presidente da Argentina, Roque Sáenz Peña, assim como o barão do Rio Branco, estava convencido de que só se podia preservar a paz na América do Sul mediante um firme entendimento com o Brasil, e sua primeira iniciativa de política exterior, depois da instauração de seu governo, foi uma visita de Estado ao Rio de Janeiro, onde proclamou: “Tudo nos une; nada nos separa”. O barão do Rio Branco, posteriormente, voltou a propor o Pacto ABC mediante a celebração do Tratado de Cordial Inteligência Política e Arbitragem com a Argentina e o Chile. A ideia do Pacto ABC frutificou. As relações de confiança permitiram que Argentina, Brasil e Chile opusessem resistência comum à atuação dos Estados Unidos no caso Alsop, na eleição presidencial no Panamá, na revolução da Nicarágua, na garantia de empréstimo a Honduras etc.

O clima de entendimento entre Argentina e Brasil, estabelecido a partir de 1910, possibilitou que os dois países se unissem ao Chile e atuassem conjuntamente, configurando o bloco conhecido como ABC. A oportunidade se deu quando, em 1914, cerca de mil fuzileiros navais e marinheiros norte-americanos invadiram o México, ocupando a cidade portuária de Vera Cruz, com o pretexto de capturar um carregamento de armas alemãs que se destinava ao governo do general Victoriano Huerta, em luta contra as forças revolucionárias de Venustiano Carranza, governador de Coahuila. Essa intervenção quase provocou uma guerra entre os Estados Unidos e o México. E, para evitar a conflagração, Argentina, Brasil e Chile ofereceram, conjuntamente, seus bons ofícios. A guerra não eclodiu, em grande medida graças à mediação do bloco ABC, que conduziu a Conferência de Niagara Falls a um acordo mediante o qual o general Huerta renunciou à presidência do México e foi instituído um governo provisório efetivamente favorável à reforma agrária e às modificações políticas.

O êxito relativo da coordenação dos três países para evitar a guerra entre Estados Unidos e México animou a Argentina a aproveitar as circunstâncias favoráveis e aceitar negociações com Brasil e Chile para a celebração do Tratado de Não Agressão, Consulta e Arbitragem, conhecido como ABC, cujo texto definitivo foi redigido em Santiago do Chile, mas não teve caráter de aliança, segundo pretendia o barão do Rio Branco, nem tratou a questão do desarmamento. Estabeleceu apenas que as controvérsias que surgissem por qualquer motivo entre duas das partes contratantes e que não pudessem ser resolvidas por via diplomática ou arbitragem teriam de ser submetidas à investigação e à decisão de uma comissão permanente, antes de qualquer abertura de hostilidades. O Tratado ABC foi firmado em Buenos Aires, em 25 de maio de 1915, e desagradou aos Estados Unidos, onde foi recebido como uma manobra inglesa ou alemã para frear a política norte-americana no Caribe e se supôs que facilitaria uma espécie de pacto econômico entre os três países, com o estabelecimento de um regime preferencial e de concessões recíprocas. Também os estados sul-americanos não viram com simpatia a unidade dos “três grandes”, e o Tratado ABC enfrentou uma forte oposição da opinião pública da Bolívia, do Equador, da Colômbia, da Venezuela, do Uruguai e do Peru, cujos diários sustentaram a tese de que uma política pan-americana não deveria fazer exclusões nem se fundar em preponderâncias inaceitáveis, mas inspirar-se nos princípios do direito e do respeito mútuo. Na Argentina, o Tratado ABC tampouco foi bem recebido e não foi ratificado.

A guerra na Europa, deflagrada em 1914, contribuiu, igualmente, para provocar a desintegração do Pacto ABC e para avivar as tensões na bacia do Prata. A Argentina, bem como o Chile, manteve-se neutra. Mas o Brasil não só rompeu relações com a Alemanha como, ao declarar-lhe guerra, permitiu a utilização de seus portos pela esquadra dos Estados Unidos, medida posteriormente extensiva às frotas da Grã-Bretanha, da França e da Itália.

A Guerra do Chaco

A versão mais difundida e generalizada sobre a Guerra do Chaco (1932-1935) foi que a Standard Oil Of New Jersey e a Royal Dutch Shell instrumentaram a Bolívia e o Paraguai, respectivamente, para que disputassem, pelas armas, a possessão das jazidas de petróleo que porventura existissem naquela região. Em outras palavras, o que prevaleceu foi a percepção esquemática e simplista de que aquele conflito refletiu, sobretudo, a rivalidade entre duas potências imperialistas, Estados Unidos e Grã-Bretanha, representadas, respectivamente, pela Standard Oil e a Royal Dutch Shell.

Ainda que admitisse que o petróleo constituía um dos fatores do conflito, o governo do Brasil não acreditava que a Standard Oil (sobre a qual recaíam as suspeitas) e a Royal Dutch, que se debatiam em crise e limitavam a produção, fossem comprometer avultados capitais em uma guerra apenas com a esperança de encontrar algumas jazidas mais além das linhas paraguaias. A Standard Oil havia investido muito capital na exploração do petróleo no sudoeste da Bolívia, mas a única que ofereceu rendimento foi a localizada na zona de Bermejo, onde a produção alcançava 2 mil barris por dia. Assim, diante de resultados tão insatisfatórios, as instruções emitidas desde 1931 foram no sentido de cessar as perfurações.

A questão do petróleo assumiu uma importância fundamental como fator da Guerra do Chaco, porém, mais no nível do imaginário político da época do que da realidade econômica. A necessidade de obter uma saída para o mar se uniu com a suposição de que existia no Chaco um vasto manto de petróleo e alimentou a ambição dos dirigentes, tanto da Bolívia como do Paraguai e da Argentina, e este constituiu o fator de conflito mais importante para a deflagração da Guerra do Chaco. A Argentina acreditava que no subsolo da Bolívia, na região do rio Parapeti, fronteiriça ao Chaco Boreal e adjacências, havia imensos depósitos de petróleo e temia uma concorrência comercial capaz de destruir a produção de Comodoro Rivadavia, na Patagônia. Por essa razão apoiou o Paraguai, sob o disfarce do que denominou como “neutralidade benévola”, enquanto o Brasil discretamente respaldava a Bolívia. Os dois países uma vez mais mantiveram divergências, apesar da cordialidade em suas relações diplomáticas durante a primeira metade da década de 1930.

A contenda em torno do Chaco só chegou a um desenlace com o Tratado de Paz, Amizade e Limites que o Paraguai e a Bolívia firmaram em 21 de julho de 1938. Mas o Paraguai não conseguiu capturar a zona do petróleo, no rio Parapeti e adjacências, nem a Bolívia pôde expandir seu território até as margens do rio Paraguai, onde obteve apenas uma zona franca e livre trânsito para as suas mercadorias. Assim, os grandes vencedores na guerra entre Paraguai e Bolívia foram o Brasil e a Argentina, pois, ao serem firmados os tratados de vínculo ferroviário Santa Cruz de la Sierra-Corumbá e Santa Cruz de la Sierra-Yacuiba, receberam enormes concessões para explorar um petróleo que se comprovou não ter grande volume comercial.

A Segunda Guerra Mundial

Não obstante os temores militares, o Brasil tinha crescentes interesses na Argentina, orientado pelo princípio de que seria de toda a conveniência e de benefícios mútuos a compatibilidade das duas economias, no lugar da luta em que estavam empenhadas. No esforço de tornarem-se totalmente independentes, pretendeu que os dois países firmassem um acordo, aberto aos demais vizinhos na América do Sul, que assegurasse a todos garantias de comércio depois do final da guerra na Europa, iniciada com a invasão da Polônia pela Alemanha nazista, em setembro de 1939.

A Argentina e o Brasil completaram suas negociações, manifestando, por meio do tratado firmado em 21 de novembro de 1941 pelos ministros Oswaldo Aranha (Brasil) e Enrique Ruiz Guiñazú (Argentina), o propósito de

estabelecer em forma progressiva um regime de livre intercâmbio que permita chegar a uma união aduaneira […] aberta à adesão dos países limítrofes, o que não seria obstáculo para qualquer amplo programa de reconstrução econômica, que com base na redução ou eliminação de direitos e outras preferências comerciais, ajudasse desenvolver o comércio internacional, baseado no princípio multilateral e incondicional da nação mais favorecida.

Poucas semanas depois, em 7 de setembro de 1941, o Japão bombardeou a base norte-americana de Pearl Harbor e deu ao presidente Franklin D. Roosevelt o pretexto de que ele necessitava para vencer as tendências isolacionistas e envolver diretamente os Estados Unidos na guerra contra o Eixo. O Brasil rompeu relações com a Alemanha e a Itália, assim como outros países da América do Sul. O México, os países da América Central e do Caribe também. Mas a Argentina e o Chile, ao contrário, não acompanharam os Estados Unidos, o que provocou vários incidentes diplomáticos.

O México declarou guerra ao Eixo em maio de 1942. Depois que os submarinos da Alemanha e da Itália começaram a atacar navios brasileiros (entre fevereiro e agosto de 1942, afundaram cerca de vinte), o governo do presidente Getúlio Vargas, frente ao clamor público, teve de abandonar a neutralidade e formalizar o estado de beligerância contra aqueles países. Essa decisão separou o Brasil politicamente da Argentina, e a continuidade dos acontecimentos tornou inviável qualquer tentativa no sentido de constituir a união aduaneira e estendê-la aos países limítrofes da América do Sul.

Os golpes militares em La Paz e Buenos Aires (1943) conturbaram o clima político na América do Sul devido à política dos Estados Unidos de não reconhecer, nem aceitar que as demais repúblicas do continente reconhecessem, os governos da Bolívia e da Argentina, suspeitando que os golpes militares fossem estimulados pelos nazistas. Na verdade, tanto na Bolívia, como na Argentina e no Brasil, o nacionalismo autoritário e estatizante configurou um processo revolucionário, ao permitir a consolidação ou o avanço das conquistas sociais, juntamente com os esforços de desenvolvimento econômico contra o predomínio estrangeiro, especialmente dos Estados Unidos, cujas relações com a América Latina eram baseadas em termos neocoloniais, ou seja, no intercâmbio de produtos industriais por matérias-primas. E, graças à atitude do presidente Getúlio Vargas, que resistiu às pressões dos Estados Unidos, pois entendia que o Brasil não devia ter atritos com os países vizinhos (especialmente com a Argentina), o conflito armado não se estendeu para a bacia do Prata. Já a Argentina, sob a pressão dos Estados Unidos, teve de declarar guerra ao Eixo quando o conflito já estava virtualmente terminado, de modo que pudesse participar da Conferência de São Francisco e da criação da Organização das Nações Unidas (ONU).

A criação da OEA

Como no Pacto da Liga das Nações em 1919, os Estados Unidos trataram de excluir a América Latina da jurisdição imediata da ONU, com base na Doutrina Monroe. Ainda que verbalmente condenasse a política de esfera de influência e de equilíbrio de poder, apelando para uma era de paz apoiada na segurança coletiva da ONU, os Estados Unidos não tinham o propósito de renunciar à hegemonia na América Latina e cuidaram de evitar que a ONU pudesse exercer diretamente qualquer papel no hemisfério ocidental. O artigo 52 da Carta de São Francisco legitimou a “existência de acordos ou organismos regionais que pudessem tratar as questões relativas à manutenção da paz e da segurança internacionais” e o artigo 53 estabeleceu que eles fossem utilizados pelo Conselho de Segurança para empreender ação coercitiva sob sua autoridade. Ao preservar, assim, a Doutrina Monroe, os Estados Unidos se reservaram o direito de tratar unilateralmente os negócios no hemisfério ocidental, sem o risco de afrontar o veto do Conselho de Segurança da ONU, e empreenderam a modernização do sistema interamericano. Em 1947, celebraram com todos os países da América Latina, inclusive com a Argentina, o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), ou Tratado do Rio de Janeiro, não só considerando qualquer ataque ao território de um Estado americano como um ataque a todos os demais, que por sua vez se comprometiam a resolver disputas internas antes de recorrer à ONU, como também demarcando a zona de segurança do hemisfério entre o polo Norte e o extremo sul da Patagônia. No ano seguinte, 1948, a IX Conferência Interamericana se reuniu em Bogotá, em meio a violentos distúrbios provocados pelo assassinato do líder liberal Jorge Eliécer Gaitán, e recriou a União Pan-americana sob o nome de Organização dos Estados Americanos (OEA).

A OEA foi, desde então, instrumentalizada para legalizar e legitimar as intervenções nos assuntos dos Estados americanos, com o pretexto de combater o comunismo. Em 1954, os Estados Unidos convocaram a Reunião de Consulta dos chanceleres americanos com a intenção de propor a intervenção coletiva na Guatemala, sob os auspícios da OEA, apoiada no Tratado do Rio de Janeiro, para derrotar o governo de Jacobo Arbenz, acusado de ser comunista.

A declaração de Caracas, aprovada na X Conferência Interamericana da OEA, estendeu ao campo ideológico a Doutrina Monroe ao estabelecer que o domínio ou o controle das instituições políticas de qualquer dos Estados americanos pelo movimento comunista internacional, “estendendo a este continente o sistema político de uma potência extracontinental”, constituiria uma ameaça à soberania e à independência política dos Estados americanos, pondo em risco a paz da América e “exigiria uma Reunião de Consulta para considerar as medidas adequadas, de conformidade com os tratados existentes”. O governo do presidente Dwight Eisenhower (1953-1961) percebeu que não contaria com os votos necessários para uma intervenção militar e promoveu a derrota de Jacobo Arbenz por meio de uma invasão organizada secretamente pela CIA, suprimindo o artigo 15 da Carta da OEA, contrário à intromissão direta ou indireta de um Estado ou grupo de Estados nos assuntos internos de outro.

Em 18 de junho de 1954, o coronel Carlos Castillo Armas, à frente de um pequeno exército organizado e financiado pela CIA, atravessou a fronteira com Honduras, enquanto, partindo da Nicarágua e pilotados por norte-americanos, alguns aviões B-26 (o C-46) e P-47 Thunderbolt bombardearam algumas pontes e cidades da Guatemala. O governo de Jacobo Arbenz finalmente foi derrotado. Pouco mais de dois meses depois, em 24 de agosto de 1954, Getúlio Vargas, presidente do Brasil, em seu segundo período de governo (1951-1954), para não ter de renunciar ou ser deposto, suicidou-se, denunciando a “campanha subterrânea” dos grupos internacionais que se aliaram a grupos nacionais “levantados contra o regime de garantia de trabalho” e a “violenta pressão” sobre a economia brasileira para obrigá-lo a ceder. Juan Domingo Perón não resistiu no governo mais de um ano. A situação política na Argentina deteriorou-se a tal ponto que o obrigou a renunciar à presidência da República, em 19 de setembro de 1955, e refugiar-se na canhoneira Paraguay, depois de quatro dias de uma sangrenta rebelião conjunta da Marinha e do Exército.

A Ministra de Relações Exteriores do Paraguai, Eda Rivas Franchini, preside a cerimônia de abertura da 44ª Assembléia Geral da OEA, em Assunção, no Paraguai, em 2014 (Ministerio de Relaciones Exteriores/Paraguay)

A questão de Cuba

Em 1958, após violentas manifestações que ocorreram contra o vice-presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, durante sua visita a capitais da América do Sul, sobretudo em Lima e Caracas, Juscelino Kubitschek, presidente do Brasil (1956-1961), escreveu uma carta ao presidente Eisenhower na qual, expressando sua solidariedade ante os agravos sofridos por Nixon, advertiu-o da necessidade de revisar “fundamentalmente a política de entendimentos neste hemisfério”, por meio de um “exame do que está se fazendo em favor dos ideais pan-americanos, com todas as suas implicações”. Kubitschek, com o forte respaldo de Arturo Frondizi, presidente da Argentina (1958-1962), promoveu então a Operação Pan-americana (OPA), como modo de pressionar a administração do presidente Dwight Eisenhower, mediante a mobilização dos demais países latino-americanos, a tomar uma atitude de maior cooperação com o desenvolvimento continental. Segundo disse, em 1958, a Operação Pan-americana representava “precisamente, um protesto contra a desigualdade de condições econômicas neste hemisfério, uma advertência pública e solene no tocante aos perigos latentes no atual estado de subdesenvolvimento da América Latina”, que poderia aproximar-se dos países comunistas, se os Estados Unidos não modificassem sua política.

O clima de compreensão entre Argentina e Brasil, que buscaram harmonizar suas políticas exteriores, foi o que possibilitou, naquele tempo, a criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Associação Latino-americana de Livre-Comércio (ALALC). Inspirado pela Operação Pan-americana, mas desvirtuando seu objetivo, o presidente John F. Kennedy (1961-1963), que sucedeu a Eisenhower, lançou a Aliança para o Progresso. No entanto, não houve mudanças significativas na política exterior dos Estados Unidos e a previsão de Kubitschek se confirmou. A implantação de um regime comunista em Cuba, depois da vitória em 1959 da revolução comandada por Fidel Castro, constituiu uma reação à política dos Estados Unidos, que não aceitaram a reforma agrária quando a medida alcançou as terras da United Fruit e transformaram contradições de interesses nacionais em um problema de conflito Leste-Oeste, sem respeitar os princípios da soberania nacional e autodeterminação dos povos. A CIA promoveu a invasão de Cuba, em Playa Girón (1961), como a que fora antes organizada contra o governo de Jacobo Arbenz, na Guatemala. Essa invasão foi derrotada pelo Exército de Fidel Castro. Os Estados Unidos convocaram a Conferência de Punta Del Este, em 1962, e conseguiram então expulsar Cuba da OEA, apesar da oposição de Brasil, México, Argentina e outros países. Mas não conseguiu o apoio para uma intervenção militar sob o manto da OEA, pois não queria fazê-la unilateralmente por temer uma retaliação da União Soviética contra Berlim Ocidental, Irã ou Turquia. A oposição de Brasil e México foi fundamental.

Alguns meses depois, os Estados Unidos instituíram o bloqueio a Cuba (chamado quarentena) para forçar a União Soviética a retirar os mísseis que estava instalando na ilha. Diante da ameaça de uma guerra nuclear, que ninguém queria, as duas superpotências fizeram um quid pro quo: a União Soviética retirou os mísseis e os Estados Unidos não somente se comprometeram a não invadir Cuba, como também retiraram os mísseis que haviam instalado na Turquia. Desde então, a Guerra Fria começou a declinar, uma vez que nenhuma das duas potências se dispunha a arriscar sua existência, quiçá a da civilização.

Os golpes militares

A tendência das Forças Armadas de intervir no processo político por meio de golpes militares nos países da América Latina não surgiu apenas de fatores endógenos. Constituiu muito mais um fenômeno da política internacional continental que da política nacional argentina, equatoriana, brasileira etc., dado que foi determinada, em ampla medida, pela mudança que os Estados Unidos, a partir do começo dos anos 60, promoveram na estratégia de segurança do hemisfério, redefinindo as ameaças, com prioridade para o inimigo interno, e difundindo as doutrinas de contrainsurreição e de ação cívica através da Junta Interamericana de Defesa (JID). A prova disso é o fato de as Forças Armadas passarem a ditar decisões diplomáticas, a modificarem diretrizes da política exterior, principalmente nos países cujos governos se negavam a romper relações com Cuba. Daí a irrupção militarista, com a propagação de golpes de Estado que tinham como fonte principal de inspiração a JID.

A obsessão com que os EUA trataram de isolar Cuba e aplicar-lhe sanções coletivas, inclusive militares, constituiu, cada vez mais, a maior ameaça para o funcionamento do regime democrático nos países da América Latina. O golpe militar contra o governo de Frondizi, na Argentina, que havia se aliado ao Brasil durante a Conferência de Punta del Este, inaugurou uma era de ruptura de legalidade que a CIA e o Pentágono instigaram e apoiaram em diversos países da América Latina, com a finalidade de obrigá-los a se submeterem à sua vontade, mudando sua política exterior e colaborando com os esforços para isolar Cuba.

Em 1962, houve uma tentativa de golpe militar no Brasil, a fim de impedir a ascensão de João Goulart ao governo, vago em virtude da renúncia do presidente Jânio Quadros, mas fracassou. Em 1962, depois da Conferência de Punta del Este, os militares derrotaram o presidente Frondizi, na Argentina. No mesmo ano, houve um golpe militar no Peru, depois das eleições para a presidência. Em 1963 os golpes militares triunfaram na Guatemala e no Equador. Em 1964, respaldado pelos Estados Unidos, que inclusive organizaram a Operação Brother Sam para intervir militarmente no Brasil, o governo constitucional de João Goulart foi derrotado por um golpe militar, assim como o governo de Víctor Paz Estenssoro, na Bolívia, sete meses depois. Em 1965, os Estados Unidos, unilateral e ilegalmente, fizeram uma intervenção militar na República Dominicana e somente a posteriori convocaram a X Reunião de Consulta para legitimar a ocupação de Santo Domingo, com a qual o Brasil e outros países (El Salvador, Costa Rica, Nicarágua e Honduras), sob ditaduras militares, colaboraram. Os Estados Unidos, entretanto, não conseguiram que a OEA aprovasse a criação da Força Interamericana de Paz (FIP), em caráter permanente, para intervir em qualquer país da América Latina onde ocorresse algum movimento insurrecional entendido como comunista.

A América militar e o Pacto Andino

O regime de contrarrevolução permanente, por cujo governo as Forças Armadas brasileiras se atribuíam a responsabilidade direta, era respaldado na doutrina de que o conflito político e ideológico entre os dois polos de poder internacional – os EUA e a URSS – havia deslizado para o interior de cada país, assumindo a forma de subversão e de luta revolucionária, dado que o desenvolvimento das armas nucleares e de sua capacidade de destruição não só superava a guerra convencional como praticamente tornava inviável o confronto militar entre aquelas superpotências. Ao defender a revisão do conceito de soberania e a criação da stand-by force , mediante a institucionalização da JID como órgão da OEA, a Argentina, onde, em 1966, outro golpe de Estado havia derrotado o governo civil do presidente Arturo U. Illia, tratou de estabelecer com o Brasil um termo de entendimento. O general Juan Carlos Onganía, que assumiu o governo, disse que havia uma América militar com um “sistema de comunicações, não apenas mecânico, como mental”. E começou o Processo de Reorganização Nacional, retomando as mesmas diretrizes econômicas da Revolução Libertadora (1955) e da Revolução Argentina (1966), que tinha como um de seus objetivos frear as atividades industriais no país, a fim de liquidar a base social da Confederação Geral do Trabalho (CGT) e do peronismo.

O temor de que os países – Argentina e Brasil – formassem um eixo autoritário e implantassem uma supremacia dual sobre o resto da América do Sul, tanto econômica como política e militar, contribuiu então para que o Chile, a Venezuela, o Peru e o Equador, cujos governos democráticos apresentavam certa semelhança programática de corte reformista e nacionalista, firmassem em 1966 a Declaração de Bogotá, mediante a qual os cinco países não integrantes da bacia do Prata manifestaram o propósito de criar, no âmbito da ALALC, um mercado sub-regional que se cristalizaria em 1969 com o Acordo de Cartagena (Pacto Andino). No início de 1967, o Brasil, sob o governo do general Humberto Castelo Branco, propôs à Argentina, sob o governo do general Juan Carlos Onganía, formar uma união aduaneira, mas o projeto não se concretizou.

Golpes na Bolívia, no Chile e no Uruguai

O abandono, por parte do Brasil, da doutrina das “fronteiras ideológicas” como justificativa para intervenção em outros países – que a Argentina também havia passado a defender – não significou que o governo militar toleraria normalmente o estabelecimento de um governo de esquerda, revolucionário, em países vizinhos; sobretudo naqueles situados dentro da região da bacia do Prata, onde seus interesses se concentravam mais. Sob um regime autoritário, que executava uma política interna de segurança e repressão de todo movimento de impugnação, o Brasil tenderia, inquestionavelmente, a exportar a contrarrevolução, intervindo, manu militari, ou por qualquer outro meio, mais além de suas fronteiras.

No começo da década de 1970, a repres­são interna, que foi intensificada no Brasil pelo governo militar contra toda e qualquer oposição, projetou-se em nível internacional sobre todos os outros países da América do Sul, sob a forma de intervenções mais ou menos encobertas, sem apelo à justificativa doutrinária das fronteiras ideológicas. A Bolívia, onde a convocação de Assembleia Popular, no final de 1970, pareceu aos militares brasileiros uma tentativa de formação de um soviet, foi o primeiro país a sofrer outro golpe, respaldado pelo Brasil, que proporcionou dinheiro, armas, aviões, todo apoio logístico necessário, inclusive mercenários. Poucos meses depois, em dezembro de 1971, o Uruguai, uma vez mais, esteve igualmente diante da iminência de sofrer intervenção militar do Brasil com a execução da Operação Trinta Horas (tempo necessário para a ocupação de todo o país). E, quando os militares finalmente deram o golpe de Estado, em 1973, ultimando o processo de implantação da ditadura, o Brasil, que havia influenciado direta ou indiretamente para que isso acontecesse, enviou ao Exército do Uruguai centenas de carros, enquanto a Argentina fornecia gasolina e outros combustíveis. Na mesma época, o Brasil colaborou com os Estados Unidos na preparação do golpe militar contra o governo constitucional do Chile, cujo presidente, Salvador Allende, tentava a implantação do socialismo por via democrática.

Depois do golpe militar no Chile, os serviços de inteligência do Chile, da Argentina, do Brasil, do Paraguai e do Uruguai, com o conhecimento e a assistência da CIA, passaram a cooperar entre si, e, em 1975, instituíram a Operação Condor, nome dado ao acordo para o empreendimento de ações conjuntas com o objetivo de coordenar a repressão e eliminar os adversários dos regimes ditatoriais existentes nos países do Cone Sul. Mas a base de ação da Operação Condor consistia em formar equipes especiais nos países-membros, a fim de que viajassem por todo o mundo e executassem sanções que incluíam assassinatos contra terroristas presumidos ou quem apoiasse suas organizações, ou seja, contra adversários políticos dos regimes militares no Cone Sul.

A Guerra das Malvinas

Durante a segunda metade da década de 1970, além da contínua violação dos direitos humanos – o que levou os Estados Unidos, sob a presidência de Jimmy Carter, a suspender o suprimento de armamentos – e do litígio com a Grã-Bretanha em torno da soberania sobre as ilhas Malvinas – ao mesmo tempo em que enfrentava a ameaça de guerra com o Chile por causa do canal de Beagle – a Argentina, sob a ditadura militar, manteve relações extremamente tensas com o Brasil, que havia se associado ao Paraguai para a construção da represa de Itaipu. Tal situação levou-a, em 1979, a solucionar suas divergências sobre a construção das represas de Corpus e Itaipu, solução que veio dos próprios militares argentinos e brasileiros, que trataram de estabelecer diretamente o diálogo, mediante ações diplomáticas paralelas às chancelarias, a fim de aliviar a crise na bacia do Prata. Em 1979, foi firmado o Acordo Tripartite entre Argentina, Brasil e Paraguai.

O Brasil, naquele momento, já havia celebrado o Tratado de Cooperação Amazônica (1978), que envolvia um esforço comum de integração física com Bolívia, Equador, Peru, Colômbia, Venezuela, Suriname e Guiana, e já estava em processo de transição para a democracia. Mas a Argentina, em meio a uma forte depressão econômica, também estava submersa em uma grave crise política, com o desgaste popular da ditadura, desmoralizada por escândalos e acossada pelos espectros dos mortos e desaparecidos, cujas mães reavivavam todos os dias a resistência da sociedade civil na Praça de Maio. No final de 1981, a junta militar, por motivos aparentemente obscuros, solicitou ao general Roberto Viola que renunciasse, e, como ele se negou a fazê-lo, destituiu-o da presidência, alçando em seu lugar o general Leopoldo F. Galtieri, cuja ascensão foi articulada pelo general americano Vernon Walters com forte respaldo de Jeanne Kirkpatrick, embaixadora frente à ONU, e Roger Fontaine, do Conselho de Segurança Nacional dos Estados Unidos.

Os Estados Unidos, sob a administração de Ronald Reagan, do Partido Republicano, realizavam manobras para impedir que o Brasil, cuja presença se consolidava na África ocidental – especialmente em Angola, Guiné-Bissau e Cabo Verde – e contribuía para sustentar regimes de esquerda, em tácita aliança com a União Soviética e Cuba, ampliasse e fortalecesse sua posição estratégica no Atlântico sul, mediante um acerto com a Argentina, que tendeu a se aprofundar ainda mais em 1981. O general Galtieri fechou, então, a limitada abertura política iniciada por Viola, restabeleceu as diretrizes ortodoxas e neoliberais na economia, prometeu um alinhamento incondicional com os Estados Unidos, assim como reativou a proposta, inspirada pelo Departamento de Estado, de estabelecer um pacto político-militar no Atlântico sul, que incluía a África do Sul.

Ao mesmo tempo, a Argentina começou a cooperar estreitamente com a política do presidente Reagan na América Central, para onde enviou assessores de contrainsurgência e agentes de seus serviços de inteligência com experiência em guerra suja, a fim de treinar as tropas de El Salvador no combate às guerrilhas da Frente de Liberação Nacional Farabundo Martí (FMLN) e participar em operações secretas contra o regime sandinista da Nicarágua. E, dessa íntima colaboração, a junta militar deduziu que a administração de Washington estaria também interessada em uma solução favorável à Argentina no litígio sobre as Malvinas, dado que, em tais circunstâncias, a Grã-Bretanha não poderia admitir que os Estados Unidos instalassem naquele arquipélago uma base militar, que funcionaria como uma chave para o Atlântico sul, permitindo a fiscalização do transporte de petróleo originário do Oriente e bloqueando qualquer pretensão que o Brasil pudesse ter em relação à Antártida. Não resta dúvida de que os Estados Unidos, por meio de alguns elementos vinculados a Reagan, induziram a junta militar de Buenos Aires a acreditar que prestariam assistência à Argentina na reivindicação das Malvinas e que a Grã-Bretanha se limitaria a protestos verbais. Com essa expectativa, o general Galtieri sentiu-se autorizado a ordenar a invasão do arquipélago, reacendendo militarmente uma causa quase sagrada para o povo da Argentina, de modo a criar um inimigo externo e promover a coesão nacional, diluindo as pressões domésticas.

O Brasil reiterou sua antiga posição em defesa do direito da Argentina sobre as ilhas Malvinas, assumiu a representação de seus interesses em Londres e tentou evitar que a Grã-Bretanha empreendesse ataques a seu território continental. Apenas por discordar da ação armada como meio para resolver o litígio, o Brasil manteve uma posição de neutralidade, mas uma neutralidade imperfeita, isto é, favorável, na prática, à Argentina, à qual proporcionou inclusive aviões de patrulha e reconhecimento – BEM 111, fabricados pela Embraer –, pilotados, sigilosamente, por oficiais da Força Aérea Brasileira. Essa participação direta e indireta só não alcançou maior proporção, com o abastecimento também de rojões do Sistema Balístico Ar-Terra (SBAT-70) de 2,75 polegadas, tanques e outros apetrechos bélicos, porque o conflito terminou rapidamente com a vitória da Grã-Bretanha, que despachou sua esquadra para o Atlântico sul e contou com a solidariedade material e política dos Estados Unidos. A Argentina foi derrotada em apenas 85 dias, e a ditadura não teve condições de manter-se. Após um breve governo militar de transição, o de Reynaldo Bignone, foi restaurado o regime democrático.

O Mercosul

O fato de a ditadura argentina ter sido derrotada ao mesmo tempo que o regime autoritário no Brasil se diluía em lenta e gradual transição para uma democracia criou condições para que os dois países voltassem a considerar a necessidade de uma integração econômica, tentada várias vezes, inclusive pelo presidente Juan Domingo Perón, que em 1949 propôs ao presidente Getúlio Vargas a formação de uma união aduaneira entre Argentina, Brasil e Chile.

Os presidentes João Batista Figueiredo, do Brasil, e Rafael Videla, da Argentina, haviam iniciado um processo de entendimento, continuado pelo presidente Roberto Viola e interrompido pelo general Galtieri, que se alinhou aos Estados Unidos e empreendeu a aventura das Malvinas. Mas após a restauração da democracia, os presidentes Raúl Alfonsín (1983-1989), da Argentina, e José Sarney (1985-1990), do Brasil, decidiram, em 1986, integrar os dois países em um mercado comum, aberto a outras nações da região. O mercado comum foi estabelecido em 29 de novembro de 1988 pelo tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, por meio do qual os dois países se comprometeram a formar um espaço econômico comum, em um prazo de dez anos. Os presidentes Carlos Menem (1989-1995 e 1995-1990) e Fernando Collor de Melo (1990-1992) decidiram reduzir o prazo para cinco anos, ou seja, para 31 de dezembro de 1994, adaptando os objetivos do tratado de 1988 às políticas de abertura econômica e reforma alfandegária, de modo a acelerar o ritmo de liberalização comercial nos dois países. O processo de integração, até então mais ou menos dirigido por meio de protocolos setoriais, assumiu o caráter livre-cambista, de abertura geral, sem proteção setorial e sem comércio administrado (salvo o automotivo), ainda que com exceções. Uruguai e Paraguai se uniram então à Argentina e ao Brasil na celebração do Tratado de Assunção, de 26 de março de 1991, que determinou a eliminação dos impostos e demais restrições ao comércio e o estabelecimento de uma tarifa comum, no máximo até 31 de dezembro de 1994.

O projeto Mercosul não era formar uma simples área de livre-comércio, mas constituir o cerne de um futuro mercado comum, e, durante o governo do presidente Itamar Franco (1992-1995), o chanceler Celso Amorim deu início às negociações para armar uma rede de acordos de livre-comércio com os estados da Comunidade Andina das Nações (CAN) e criar, em dez anos, a Área de Livre-Comércio da América do Sul (ALCSA). Esse projeto desenvolveu e ampliou a iniciativa amazônica que o Brasil havia lançado em 1992, depois da celebração do Tratado de Livre-Comércio da América do Norte – North American Free Trade Agreement (NAFTA) – pelos Estados Unidos, Canadá e México. E, provavelmente, o seu anúncio, feito pelo presidente Itamar Franco (1992-1995) em outubro de 1993, concorreu entre outros fatores para que o presidente Bill Clinton (1993-1996 e 1997-2001) buscasse revitalizar o Enterprise for the Americas Initiative, que lançado pelo presidente George Bush (1989-1993) em 1990, até então não havia tido um desenvolvimento mais amplo, e também que propusesse aos chefes de governo das repúblicas americanas, no final de 1994, a formação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA); esta, com efeito, uma ampliação do NAFTA que abarcaria todo o hemisfério.

Reunião dos chefes de Estado do MERCOSUL e associados, na cidade do Paraná, na Argentina, em dezembro de 2014 (Luis Astudillo/Cancillería del Ecuador)

Alca versus Mercosul

A questão ALCA/Mercosul converteu-se no nervo central da rivalidade entre Brasil e Estados Unidos, por envolver profundas contradições, nas quais interesses econômicos, políticos e estratégicos se entrelaçam. O estabelecimento da área de livre-comércio na América do Sul, tendo como núcleo o Mercosul, não convinha aos Estados Unidos. Mas, por outro lado, a ALCA não interessava ao Brasil, que não podia permitir, como fez a Argentina, que seu parque industrial se desmantelasse e se convertesse em ferro-velho e, sob uma nova e devastadora redução de tarifas, suportar crescentes saldos negativos em sua balança comercial. O embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, um dos encarregados das negociações dos acordos de integração Brasil-Argentina, em 1986-1987, quando era ainda conselheiro da Divisão Econômica do Itamaraty, denunciou a ALCA como parte da estratégia de manutenção da hegemonia política e econômica dos Estados Unidos, “que realizaria seu desígnio histórico de incorporação subordinada da América Latina a seu território econômico e a sua área de influência político-militar”, e insistiu em que o governo brasileiro deveria abandonar os entendimentos para a sua implementação.

A crise que acometeu o Brasil, a Argentina e todos os outros países da região no final dos anos 1990 afetou a consolidação do Mercosul. Essa crise não começou com a execução do programa neoliberal do Consenso de Washington, mas era preexistente. Porém, as condições econômicas, sociais e políticas, que nos anos 60 e 70 haviam gerado os movimentos de insurgência, agravaram-se ao final de uma década de políticas neoliberais, executadas por governos eleitos democraticamente. A dívida externa continuou sendo um problema em toda a América Latina. O Brasil sempre teve consciência das perdas que poderia sofrer com a implantação da ALCA, daí sua resistência, apesar de continuar com as negociações.

América do Sul e não Latina

Em virtude da preocupação de grande parte do empresariado brasileiro com os riscos que a proposta americana apresentava e com as crescentes dificuldades, dentro do Mercosul, deflagradas pela desvalorização do real, a moeda brasileira, em 1999, o então presidente Fernando Henrique Cardoso tratou então de enfatizar o conceito de América do Sul, embutido no projeto da ALCSA, e promoveu em Brasília uma reunião de chefes de Estado da região, realizada em 1 o e 2 de setembro de 2000.

A ampliação do comércio com os países da América do Sul implicava uma série de projetos para a integração regional, sobretudo no que está relacionado com as interconexões energéticas e rodoviárias. Fernando Henrique Cardoso, evidenciando o seu objetivo político, ressaltou que

a vocação da América do Sul era a de ser um espaço integrado, um mercado ampliado pela redução ou eliminação das dificuldades e obstáculos para o comércio e pelo aperfeiçoamento das conexões físicas nos transportes e comunicações.

O caráter estratégico da Cúpula de Brasília foi acentuado por Fernando Henrique Cardoso ao dizer que era

o momento de reafirmação da identidade própria da América do Sul como região onde a democracia e a paz abrem a perspectiva de uma integração cada vez mais intensa entre países que convivem em um mesmo espaço de vizinhança.

E a integração política passava, necessariamente, pela perspectiva de integração do espaço econômico da América do Sul, mediante o entendimento entre “o Mercosul ampliado e a Comunidade Andina (CAN), com uma aproximação crescente da Guiana e do Suriname”.

Esse objetivo político da integração econômica da América do Sul foi explicitado ainda mais quando Fernando Henrique Cardoso, em 2001, declarou que o “Mercosul é mais que um mercado; o Mercosul é, para o Brasil, um destino”, precisando que a ALCA é “uma opção” à qual se poderá aderir ou não. O presidente da Venezuela, Hugo Chávez, apoiou-o em suas críticas à ALCA e compareceu à reunião da Cúpula do Mercosul, realizada em Assunção, entre 21 e 22 de junho, quando, ao formalizar o pedido para o ingresso da Venezuela no Mercosul, afirmou também que a ALCA era opção; o Mercosul, nosso destino. Henry Kissinger, em Washington, percebeu que o Mercosul se inclinava a representar as mesmas tendências manifestadas na União Europeia, que buscava definir uma identidade política europeia não apenas distinta da dos Estados Unidos, como em manifesta oposição ao país.

A segunda reunião de presidentes da América do Sul se realizou em Guayaquil, Equador, entre 26 e 27 de julho de 2002, quando foi aprovado o Consenso de Guayaquil sobre Integração, Segurança e Infraestrutura para o Desenvolvimento, manifestando o propósito de construir “um futuro de convivência fecunda e pacífica, de permanente cooperação” e declarando a “América do Sul como Zona de Paz e Cooperação”.

Reunião do Conselho de Ministros de Relações Exteriores do Sistema de Integração Centroamericana (SICA), correspondente à XLIII Cúpula de Chefes de Estado e de Governo desse organismo regional em Punta Cana, na República Dominicana (Presidencia República Dominicana)

A política exterior de Lula

A chegada de Luiz Inácio Lula da Silva e do PT ao governo constituiu a mudança mais significativa no cenário político não só no Brasil, como em toda a América do Sul, onde nenhum partido reconhecidamente de esquerda havia ganhado as eleições em nível nacional desde o golpe militar que destruiu o governo socialista do Chile, presidido por Salvador Allende, em 11 de setembro de 1973. Esse acontecimento representou um desafio para a política exterior dos EUA dentro de seu próprio hemisfério, ameaçado pela instabilidade política e por severa crise econômica, social e financeira, que afetava a todos os países, após uma década de livre mercado e políticas neoliberais aplicadas por governos de centro ou centro-direita democraticamente eleitos.

O presidente Lula da Silva, desde o início de seu governo, em 2003, demonstrou que a política exterior do Brasil trataria de robustecer a aliança estratégica com a Venezuela e de aprofundar os vínculos com a Argentina, seu principal sócio no Mercosul, e que a integração da América do Sul era a sua prioridade número um. Compreendeu que a base econômica, e não a exclusivamente política, deveria ancorar a liderança do Brasil na América do Sul e que isso exigia o aumento dos intercâmbios comerciais, em um contexto regional mais equilibrado. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) desempenhou um importante papel ao dar densidade a essa política. Foi aberta uma linha de crédito para financiar a venda de máquinas, componentes e peças fabricadas no Mercosul – em especial na Argentina – ao mercado brasileiro, ao mesmo tempo em que se previa dar tratamento semelhante aos produtos nacionais e aos financiamentos de bens finais de capital fabricados na Argentina, no Uruguai e no Paraguai. O BNDES também aprovou um crédito de US$ 200 milhões para a ampliação de um gasoduto para a Argentina, assim como para a construção e montagem dos tubos em um trecho de 508,85 km para expandir a capacidade de transporte de gás natural da Companhia de Empreendimentos de Energia (CIESA), ligada à filial da Petrobras (Petrobras Energia SA, ex-Pérez Companc) através dos gasodutos General San Martín e Neuba II, e ampliar a oferta de gás natural e eletricidade na região da Grande Buenos Aires.

Entretanto, o presidente Lula não pretendia promover, seguramente, uma política de confronto com os EUA, país com o qual o Brasil tinha de manter boas relações e bom entendimento. Isso ele disse e o deixou demonstrado. Em 2002, logo após sua visita a Buenos Aires, onde reafirmou que a aliança com a Argentina era prioritária para o Brasil, viajou a Washington, onde foi recebido com honras de chefe de Estado antes mesmo de ser investido nessa função. A reunião com o presidente George W. Bush superou as expectativas, apesar de os dois representarem tendências políticas e ideológicas opostas. E Lula, depois de sua conversa na Casa Branca, disse que regressaria ao Brasil com a tranquilidade de que pode “contar com o presidente Bush como um aliado”.

A recepção que o presidente Bush deu a Lula da Silva indicou uma mudança em sua postura. Mas as relações entre o Brasil e os EUA não seriam muito cômodas. A dificuldade de um entendimento sobre diversos pontos foi maior do que durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Os interesses, objetivos econômicos, co­merciais e políticos dos dois países eram contraditórios. E, apesar de haver moderado o radicalismo, Lula modificou as políticas neoliberais executadas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e manifestou sua discordância com as políticas de Washington, relacionadas com a formação da ALCA, o bloqueio a Cuba, a operação na Colômbia, o golpe na Venezuela, o cerco econômico e financeiro à Argentina ou a ação militar unilateral contra o Iraque.

Com cerca de 10% do comércio da região e respondendo por cerca de dois terços, dentro do Mercosul, o Brasil era, apesar da grande assimetria, o único país no sul do hemisfério ocidental em condições de rivalizar com os Estados Unidos, devido à sua extensão territorial, sua massa demográfica, seu parque industrial diversificado, o maior do denominado Terceiro Mundo, o volume do PIB e sua posição estratégica na sub-região, por ter fronteiras com todos os países, exceto Chile e Equador, e sua posição frente à costa ocidental da África. Daí não ter aceitado as cláusulas que os Estados Unidos tentavam impor, como a abertura das compras estatais, a retirada das empresas americanas da jurisdição dos tribunais nacionais e propriedade intelectual. A resistência do Brasil e da Argentina, juntamente com os demais países do Mercosul, terminou por abortar o projeto da ALCA.