Social, Questão

A questão social na América Latina contemporânea será aqui apresentada sob dois aspectos centrais: as suas manifestações e o seu enfrentamento. A sua manifestação mais importante é a desigualdade social, que remonta ao período colonial, associada à escravidão e a outras formas de trabalho forçado das populações mais pobres. O fenômeno tem raízes políticas, ligadas ao conservadorismo das elites, e econômicas, determinadas por um padrão de desenvolvimento capitalista tardio, periférico e dependente, concentrador e, em si mesmo, gerador de desigualdade. Tais raízes combinam-se entre si, e seus componentes estruturais reproduzem-se ao longo da história dos países latino-americanos.

Além da sua configuração estrutural, a análise da desigualdade latino-americana também precisa levar em consideração o impacto que as diferentes conjunturas históricas, políticas e econômicas tiveram sobre essa base social profundamente desigual. A própria desigualdade apresenta diversas expressões, com um traço comum: a má distribuição e a correspondente concentração da renda, dos recursos produtivos, da terra, dos bens e serviços e do emprego. Suas manifestações se dão no âmbito territorial e populacional. Sua geografia apresenta grandes contrastes regionais e diferenças urbano-rurais. Em diversos países da região, como o Brasil, ainda se encontram regiões e grupos populacionais em situações caracterizadas como pobreza extrema, miséria ou indigência, relacionadas com o acesso insuficiente a alimentos e nutrientes associado ao fenômeno da fome.

Quanto ao enfrentamento da questão social latino-americana, a sua história está marcada por Estados nacionais frágeis do ponto de vista institucional e constituídos em tempos históricos muito curtos, tendo portanto que assumir mais rápida e urgentemente tarefas às quais a sociedade dos países capitalistas centrais dedicou vários séculos. Ao mesmo tempo, é uma história marcada pelo autoritarismo: em muitos países as principais mudanças institucionais relacionadas ao enfrentamento da questão social se deram em períodos autoritários. A marca repressiva sempre esteve presente – não foi por acaso a visão da questão social como “questão de polícia”. O enfrentamento democrático da questão social, além de recente, é episódico e espasmódico na história latino-americana, associado aos períodos de redemocratização dos seus regimes políticos. Nessas conjunturas, as reivindicações sociais (tanto da classe trabalhadora como daquelas parcelas da população marginalizadas das medidas de proteção vinculadas ao trabalho) se fizeram sentir por meio de uma maior mobilização e organização social (sindicatos, entidades, associações territoriais, partidos etc.). Essas reivindicações tiveram repercussão junto a governos eleitos e comprometidos com uma relação mais democrática com a sociedade, no sentido de constituir e/ou consolidar sistemas de proteção social mais abrangentes e mais permeáveis ao controle social, ou seja, mais universais e democráticos. No entanto, a última onda de redemocratização na América Latina, no final do século XX, veio acompanhada por políticas neoliberais, que desmontaram as frágeis instituições de proteção social existentes, muitas delas recém-instituídas sobre a base da universalidade e dos direitos sociais e sequer implantadas em sua plenitude.

Com o advento das políticas neoliberais de ajuste estrutural – na verdade, de desajuste social –, a partir dos anos 80 e 90 houve uma superposição da antiga desigualdade (agravada pela ampliação do abismo entre ricos e pobres) com processos sociais marcados pelo incremento de situações de vulnerabilidade e de precariedade (muitas vezes denominados de exclusão) de amplos setores da população, em especial dos segmentos urbanos incorporados perifericamente por processos de migração. Essa “nova” configuração social está fundamentalmente associada ao aumento do desemprego e à expansão e intensificação das modalidades precarizadas de trabalho, ampliando mais ainda a antiga informalidade da mão de obra. Simultaneamente, houve uma piora generalizada no acesso a bens e serviços públicos essenciais – por ausência de investimento público, perda de qualidade e/ou privatizações –, associada ao processo de desmonte das políticas sociais existentes; bem como a perda de direitos sociais a partir das reformas do Estado vinculadas às políticas de ajuste estrutural.

A associação perversa das determinações estruturais com o advento do neoliberalismo explica as atuais modificações sofridas pela questão social latino-americana, tanto pelo lado das suas manifestações como pelo lado do seu enfrentamento. Configura-se assim, no início do século XXI, um quadro social ainda mais desigual, cujas manifestações se revestem de enorme complexidade, e cujo enfrentamento exigiria mudanças econômicas, sociais e políticas muito mais profundas que as atuais medidas paliativas dos programas de alívio da pobreza.

Desenvolvimento e desigualdade

Nos últimos cinquenta anos, as diversas abordagens da questão social na América Latina estiveram – e permanecem até hoje – muito relacionadas com o debate em torno da questão do desenvolvimento. A partir de meados do século XX, pensadores latino-americanos vinculados a diferentes correntes interpretativas, ou escolas de pensamento, buscaram compreender os processos de estratificação social originados a partir de determinado “estilo” ou “padrão” de desenvolvimento. Tratava-se de identificar as especificidades do nosso modo capitalista de produção: tardio, dependente, periférico, combinado e, sobretudo, desigual. Nele coexistiram distintas relações sociais de produção típicas de etapas diversas de desenvolvimento, mas que mantiveram uma interdependência – interna e externa – cuja dinâmica fez com que a heterogeneidade, ou desigualdade, se reproduzisse e até mesmo se intensificasse. Em síntese, era um padrão no qual o processo de concentração – da renda, da riqueza, do acesso a recursos produtivos e a bens e serviços – tenderia a reiterar-se, configurando uma distribuição desigual de caráter estrutural de todos esses fatores. As desigualdades se situariam não apenas em relação aos países capitalistas avançados (ou centrais), mas também no interior dos nossos países, manifestando-se no tempo (períodos de expansão e estagnação), no espaço (desigualdades regionais, urbano-rurais) e entre grupos e indivíduos, com uma enorme diferenciação social em classes e estratos.

Por outro lado, a distribuição dos frutos do desenvolvimento não se ajustou a pautas que permitissem eliminar a forte desigualdade herdada de períodos prévios ao pós-guerra. Embora em vários países fosse possível constatar progressos na ampliação dos grupos médios e na evolução dos salários urbanos durante certos períodos, os indicadores globais de distribuição de renda não melhoraram significativamente na maioria deles, mesmo nas fases de crescimento econômico dos anos 50, 60 e 70. Nessas décadas, a arrancada produtiva contribuiu para que ocorressem profundas transformações sociais, que constituíram, em pouco tempo, sociedades com uma estrutura capitalista moderna, mas que permaneceram periféricas, dependentes, desequilibradas e contraditórias. Esse fenômeno foi mais intenso naqueles países mais industrializados e de mais intensa urbanização.

O resultado foi a criação de grandes grupos sociais com características novas: um campesinato que decresceu em números absolutos, com uma pobreza persistente, mas com uma diferenciação interna de um subsetor de “farmers ” que melhorou sua posição econômica relativa; um setor informal urbano que cresceu pouco, mas que se “modernizou”; um proletariado que cresceu fortemente, mas que perdeu participação relativa na renda; o surgimento de um segmento popular urbano ocupado no setor de serviços, que se expandiu rapidamente em ocupações semiqualificadas e malremuneradas; e um setor de classe média que também se ampliou, se diferenciou internamente, e se tornou mais complexo em sua identidade de estrato social.

Uma criança saindo do lixão da Vila Estrutural, no Distrito Federal, Brasil, em fevereiro de 2002 (Marcello Casal Jr./ABr)

A década perdida

Quando sobreveio o fim desse longo ciclo expansivo do capitalismo, seu impacto na América Latina foi além das flutuações conjunturais nos níveis de desemprego e de renda per capita, e respondeu, em grande medida, ao fato de que havia deixado de operar de forma “viável” – para os novos interesses do capital e de seus representantes –, a lógica do padrão imperante na maioria dos países da região nas décadas de relativa prosperidade. Grande parte dos processos anteriores de “avanço” e alta mobilidade estrutural ascendente foi “truncada”, e até revertida, quando se deflagrou a grande crise econômica e financeira ao final da década de 1970 e na seguinte, a chamada “década perdida”. O caráter brusco dessa interrupção na modernização social não deve, no entanto, levar à subestimação dos processos ocorridos antes. Além de ajudarem a entender as raízes da crise e suas implicações, esses processos chamam a atenção para o fato de que certos avanços – maior capacitação educativa da população, constituição de um amplo sistema integrado urbano-industrial, maior incorporação da mulher na economia, e outras mudanças relacionadas – não se perderam (a princípio) com a fase de dificuldades.

Entre as variáveis que contribuíram para a ruptura dos anos 80 estavam contradições sociais ligadas à própria lógica do estilo ou do padrão de desenvolvimento capitalista seguido pelos países latino-americanos nas três décadas anteriores. O recurso do endividamento (externo e interno) pode entender-se, em parte, como uma tentativa de recuperar as altas taxas de crescimento que tornaram possível (mais ou menos até o final dos anos 70) um estilo de desenvolvimento que oferecia, ao mesmo tempo, a possibilidade de grandes lucros para estimular o investimento empresarial, a promessa de um consumo cada vez mais elevado a diversos setores integrados à economia moderna, e a esperança de um ascender a ocupações mais bem remuneradas para os setores “não integrados”.

Além das demandas por um aumento contínuo em seus respectivos níveis de vida e do perigo em potencial que representavam os “não integrados” para a estrutura de poder (caso chegassem a perder a expectativa de mobilidade econômica para si e para seus filhos), o próprio modelo perderia sentido se não lograsse encontrar algum motor de desenvolvimento econômico, que fizesse aumentar a oferta de ocupações no setor moderno a um ritmo maior que o do crescimento da população economicamente ativa. A única alternativa que não continha uma mudança fundamental de “estilo” era a do endividamento, para manter a expansão do setor e do mercado “modernos” e, ao mesmo tempo, construir a infraestrutura de um esperado “novo milagre”. Em termos sociais, assim como econômicos, conseguiu-se adiar a crise do padrão ou do “estilo” de desenvolvimento, intensificando, no entanto, seu impacto acumulado a partir da década de 1980.

A parada dos anos 80 golpeou uma estrutura social que emergia de um processo acelerado e desigual de modernização. Ao mapear a questão social nessa década, diversos estudos abordam as mudanças demográficas, no mercado de trabalho e no perfil de rendimentos; as dimensões da pobreza, as condições de saneamento básico e as condições de educação. Note-se o caráter mais abrangente na abordagem da questão social nessa época, não se limitando exclusivamente à questão da renda, mas incorporando indicadores relacionados com o acesso a serviços públicos, os quais seriam praticamente abandonados na década seguinte.

Retrocesso

Nos anos 90, com o aprofundamento dos processos já em curso de “ajuste estrutural”, a situação social na América Latina, além de não melhorar, ainda apresentou fortes evidências de deterioração e de retrocesso. As manifestações sociais pós-ajuste colocaram em xeque, de forma ainda mais aguda, a “modernização” em sua versão neoliberal. Alguns avanços sociais já obtidos desapareceram e/ou sofreram perdas consideráveis a partir das políticas de ajuste estrutural adotadas. A promessa de um desenvolvimento pós-ajuste, que supostamente resolveria todos os problemas sociais, tornou-se cada dia mais remota. Além de não ser absolutamente necessário, o preço pago por um contingente crescente da população em nome de uma modernização importada foi muito mais alto aqui do que em outras regiões, dado o caráter muito mais conservador e ortodoxo do receituário de ajuste adotado em nossos países. Longe, portanto, de vivenciar uma evolução rumo a um futuro “mais desenvolvido”, a América Latina vem apresentando uma combinação perversa de avanço para poucos à custa de retrocesso para muitos.

Esse aspecto é verificado não apenas pelo agravamento das condições de vida de milhões de latino-americanos, mas também pela criação de novas situações de exclusão provocadas por políticas deliberadas nos campos econômico e social. As políticas de ajuste na América Latina geram um sem-número de novas formas de exclusão social, na medida em que agravam e precarizam as condições de emprego e trabalho – informalização, diminuição dos salários e corte dos já reduzidos direitos sociais –, e criam um desemprego cuja dimensão supera qualquer outra marca histórica já vista no continente.

As diferenças relativas às manifestações e à intensidade desse retrocesso dizem respeito às condições sociais pretéritas encontradas em cada situação específica e em cada país da região (características, intensidade e extensão das situações de desigualdade social e pobreza). Essas diferenças prévias também determinam as características das consequências do ajuste: maior extensão populacional, maior concentração da ­renda, maior heterogeneidade social, peso rural-urbano, maiores e mais numerosos centros metropolitanos, entre outras.

Ainda que a situação dos países em termos de insuficiência de renda nos anos 90 tendesse a tornar-se mais similar em termos proporcionais – em vários deles a incidência da pobreza medida nos domicílios confluiu em torno de 30% –, por trás dessa convergência dos dados proporcionais encontram-se enormes diferenças em números absolutos de pobres, bem como diferenças de infraestrutura social muito significativas, sobretudo com relação às redes sociais estatais. Houve uma ampliação das diferenças de acesso aos bens e serviços que satisfazem às necessidades básicas vinculadas à habitação e a seus serviços, à educação e à saúde.

Ao final da década de 1990, o aumento da desigualdade tornou-se mais agudo em toda a região do ponto de vista social, na medida em que, ao mesmo tempo, se expandiu a capacidade de consumo dos estratos mais altos da população e se reduziu a dos mais baixos, especialmente quando os recursos destes últimos já eram insuficientes para adquirir bens de consumo básicos. O percentual da população em extrema pobreza aumentou, revertendo-se a tendência das três décadas do pós-guerra. O grupo de “extremamente pobres”, ou “indigentes”, definidos como aqueles cuja renda familiar não é suficiente para comprar uma cesta básica de alimentos, foi o que mais cresceu entre os pobres, representando a metade destes. Ao final dos anos 90, cerca de 44% da população latino-americana estava em situação de pobreza, percentual mais alto do que o de 1980, num claro retrocesso. Isso representava cerca de 220 milhões de pessoas consideradas pobres. Aproximadamente 19% dos latino-americanos encontravam-se, ao final da década, em situação de indigência. Mesmo no Chile, visto como modelo para a região, a indigência manteve-se estagnada em torno dos 6%. A publicação Panorama Social, da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), informou em 2001 que, apesar de a pobreza rural continuar superando a urbana em termos relativos, em termos absolutos o número de pobres urbanos – cerca de 135 milhões – era o dobro dos rurais.

Renda desigual

A América Latina é a região do mundo onde a renda se distribui da forma mais desigual. A média dos coeficientes de Gini para os nossos países é de 0,56, ou seja, 15 pontos a mais do que os países desenvolvidos ou os do sudeste asiático, e apenas comparável à média africana.

Ao analisar as mudanças no nível e na distribuição de renda dos domicílios nos países da região, encontramos padrões muito significativos. O primeiro deles é que, seja qual for o indicador escolhido, o Brasil assume a liderança como o país com a pior distribuição de renda, algumas vezes acompanhado pela Colômbia. Em ambos os países, cerca de 25% dos domicílios mais pobres se apropriariam de apenas 5% da renda, enquanto os 10% mais ricos ficariam com 43%. Na outra ponta está o Uruguai, com uma distribuição mais “equilibrada”: 11,8% para os quartis mais pobres e 25% para os mais ricos. O indicador mais assustador, no entanto, é o percentual de domicílios cuja renda é menor que a renda mensal per capita média dos domicílios dividida pelo valor da linha de pobreza per capita : a grande maioria dos países selecionados tem mais de 70% dos seus domicílios nessa situação. O Brasil e a Colômbia assumem mais uma vez a liderança, com 76%, sendo que o limite inferior, de novo com o Uruguai, não é muito animador: 67% dos domicílios com uma renda domiciliar per capita que mal deve alcançar a subsistência (CEPAL, 2002).

Ao desagregar os dados dos domicílios urbanos relativos à pobreza, verifica-se que as periferias apresentam, sistematicamente, proporções de pobres mais elevadas que o núcleo, de modo que se pode falar de periferização da pobreza como padrão de localização dos pobres nas metrópoles. Há uma nítida associação entre essa distribuição espacial e o chamado ciclo de vida das metrópoles. Isso significa que conglomerados incipientes do ponto de vista do desenvolvimento econômico e urbano mostram uma repartição de pobres entre núcleo e periferia que se assemelha à da população total. À medida que a metrópole se expande, os mais pobres são expulsos para a periferia e ali segregados. No entanto, esse processo já não se verifica nas grandes e antigas regiões metropolitanas, como São Paulo. Nelas estaria ocorrendo a terceira fase do ciclo de vida: a periferia evoluiu para a formação de subnúcleos (com o aumento do número de cortiços), complementando o processo de periferização dos mais pobres.

Quando situamos os domicílios rurais abaixo da linha de pobreza, vemos que, no final dos anos 90, Guatemala e Honduras tinham 66% dos seus domicílios nessa situação; Brasil, Colômbia, México, Panamá, Peru e Venezuela estavam na faixa entre 34% e 65%; enquanto na Argentina, na Costa Rica, no Chile e no Uruguai até 33% dos domicílios rurais encontravam-se em situação de pobreza (CEPAL, 2002).

As remunerações médias (salários, aposentadorias e pensões), que representam cerca de 70% da renda dos domicílios que se situam em torno da linha de pobreza, não só não acompanharam a expansão do Produto Interno Bruto (PIB) em alguns países ao final da década (como a Colômbia e o Chile), como caíram 25% em termos reais, em média, nos demais países nos quais se processaram ajustes. As quedas de renda por habitante foram acompanhadas, na maioria dos casos, por uma piora na sua distribuição, de modo que reduções de renda inferiores a 25% em média representaram diminuições significativamente maiores nos domicílios vulneráveis, situados em torno da linha de pobreza.

Desemprego, subemprego, informalidade

A situação social nos anos 90 agravou-se especialmente nos países de maior tamanho econômico e populacional, como Brasil, Venezuela, Argentina e México. Parcela importante dos estratos médios ficou mais vulnerável aos efeitos das políticas de estabilização ou ajuste: ao agravamento da situação dos estratos de renda mais baixa acrescentou-se uma deterioração da qualidade de vida dos estratos médios urbanos, gerando uma “nova pobreza”. A mobilidade social tornou-se descendente, revertendo-se a tendência das três primeiras décadas do pós-guerra. Dessa forma, aos problemas de desigualdade social, distribuição da renda e de pobreza, agregaram-se novas situações de vulnerabilidade, fruto explícito das renovadas políticas de ajuste para a América Latina. Essas políticas provocaram taxas de desemprego aberto jamais vistas anteriormente nas cidades (em algumas, como São Paulo e a grande Buenos Aires, com taxas próximas a 20%). Na maioria dos países da região aumentou o desemprego urbano na década de 1990. Na Argentina, o percentual dobrou no período. Nas áreas metropolitanas concentraram-se milhões de desempregados, em especial jovens e membros de famílias de renda mais baixa.

Ao contrário do que se costuma dizer, a relação desemprego-baixa instrução nem sempre ocorre. O desemprego, sobretudo entre os jovens, tem sido acompanhado por um incremento da escolaridade, o que gera os “espaços de frustração” entre a qualificação obtida e as possibilidades de empregos compatíveis. Isso remete ao debate sobre a relação entre trabalho e educação: esta deixou de ser direito de cidadania e tornou-se condição sine qua non para a competitividade, transformando os cidadãos em “capital humano”. Esse debate sobre a relação entre qualificação e emprego é certamente polêmico. É evidente que se exige, cada vez mais, melhor qualificação para o trabalho – e que na região o investimento para tanto está longe do desejável. No entanto, dadas as evidências, não se pode apontar a falta de qualificação como a responsável pelas elevadas taxas de desemprego, pela informalidade do trabalho e pela redução dos salários. O que chama a atenção é que a forma como se estrutura a nossa economia, no ajuste, impede que tenhamos capacidade de absorver uma mão de obra crescente de forma compatível – em termos de empregos e salários – com a sua qualificação.

Paralelamente ao desemprego, o subemprego – definido como aquele trabalho com uma remuneração inferior ao valor mínimo estabelecido em cada país – agravou-se na América Latina nos anos 90: no Peru, 48% da população estava subempregada, e, na Colômbia, 15% em sete áreas metropolitanas (OIT, 1996). Estima-se que, ao final da década, entre 20% e 40% da população ocupada na região recebia uma renda inferior ao mínimo necessário para cobrir a cesta básica (CEPAL, 1999). Ou seja, mesmo trabalhando, essa parcela significativa da população encontrava-se abaixo da linha de indigência!

Com relação à estrutura do trabalho não agrícola na América Latina, o trabalho informal afirma-se como a principal fonte geradora de ocupação: 84% das novas ocupações criadas nos anos 90 corresponderam a atividades informais. Heterogêneo, incluindo desde o pessoal de empresas multinacionais e nacionais, de médias, pequenas e microempresas, até os trabalhadores concentrados em atividades de sobrevivência, o chamado setor informal, que já era responsável por 51,6% das ocupações, aumentou sua participação para 56,1%. Paralelamente, o setor formal viu reduzida sua contribuição de 48,4% para 43,9% na média, tanto no setor público quanto no privado (CEPAL, 2001).

Outra agravante das condições de emprego são as chamadas políticas de “flexibilização” por parte das empresas, facilitadas pelas reformas das leis trabalhistas em curso na maioria dos países latino-americanos. Essas políticas afetam a estabilidade no emprego, a extensão da jornada de trabalho, o regime de férias e, sobretudo, as remunerações. Nesse contexto caracterizado pela generalização do trabalho precário, os trabalhadores – em particular os jovens sem capacitação prévia –, veem-se obrigados a aceitar situações trabalhistas muito desfavoráveis, podendo inclusive ser dispensados caso decidam sindicalizar-se. Cabe registrar que o percentual de trabalhadores sindicalizados na região está caindo progressivamente com relação à população ocupada, o que reduz as possibilidades de melhoria das condições de trabalho, sobretudo salariais. Além disso, esses trabalhadores passam a constituir um setor com maiores riscos de sofrer acidentes e doenças ocupacionais.

Com relação ao emprego público, as fortes contrações do gasto fiscal e os processos de privatização de empresas públicas, ocorridos em função dos programas de ajuste estrutural, exerceram um impacto negativo sobre o emprego e sobre as remunerações do setor. As perdas salariais levaram a um aumento do percentual dos empregados públicos em situação de pobreza: em vários países, marcadamente na Argentina, Brasil, México, Venezuela e Paraguai, o número de afetados pela pobreza no setor público cresceu em maior proporção que o total de ocupados, revelando que os assalariados com renda mais próxima ao valor da linha de pobreza sofreram perdas maiores. Segundo a CEPAL, essa situação de baixa remuneração e aumento dos percentuais de pobreza que afetam os empregados do Estado limita as próprias possibilidades das propaladas “reformas de modernização” do setor público.

Mulheres, crianças e adolescentes

A participação das mulheres na economia continuou a aumentar, sem que isso significasse um aumento na renda das famílias, persistindo uma marcada discriminação salarial. Por outro lado, isso ocorreu em um contexto que obrigou as famílias a recorrer a estratégias de sobrevivência que implicam em aumento da carga de trabalho doméstico, agravado pela flagrante redução na cobertura dos serviços sociais de apoio para o cuidado das crianças, dos velhos e dos doentes. Diversos estudos demonstraram que o peso do ajuste foi desproporcional sobre as mulheres, ampliando as jornadas de trabalho delas e obrigando-as a substituir o Estado nas tarefas de proteção social às famílias, sobretudo entre aquelas de baixa renda, nas quais o fenômeno da chefia familiar feminina se amplia.

Um indicador que sintetiza as condições em que vive uma parcela extremamente vulnerável da população latino-americana é o trabalho de crianças e adolescentes (menores de 15 e de 15 a 18 anos, respectivamente), que põe em risco ou mesmo impede sua educação e desenvolvimento social, físico e mental, ao mesmo tempo em que reduz ou elimina suas possibilidades de sair da pobreza. As condições de trabalho dessas crianças costumam ser as piores: jornadas prolongadas e menores remunerações, sem falar nos inúmeros casos de trabalho forçado. As crianças que trabalham agregam aos problemas associados à pobreza – entre eles a desnutrição, a anemia, a fadiga e a maior exposição a epidemias –, os riscos adicionais derivados das péssimas condições sanitárias dos seus locais de trabalho.

As pesquisas mostraram que, ao longo dos anos 90, o trabalho infantil aumentou nos países da região (OIT, 1996). A metade dos 15 milhões de crianças que trabalhavam na América Latina (sem considerar o trabalho doméstico) tinha entre 6 e 14 anos, o que representava de 20 a 25% do total de crianças nessa faixa etária. Em vários países, mais de 10% da população de 10 a 14 anos estava incorporada à força de trabalho: Haiti (25%), Guatemala, Brasil e República Dominicana (16%), e Bolívia e Nicarágua (14%). Segundo a CEPAL (1999), a proporção de crianças e adolescentes entre 13 e 16 anos de idade que trabalhavam no Brasil em 1995 chegava a 29%, índice superado apenas pelo Paraguai, com 31%. Essa proporção subia para 60% e 66% nesses mesmos países, respectivamente, quando se tratava da área rural.

A análise do perfil do trabalho infantil revela que a maioria das crianças que trabalhavam na América Latina era assalariada: entre 60% e 70% das crianças que trabalhavam nas áreas urbanas e entre 45% e 50% nas áreas rurais (OIT, op. cit.). O trabalho familiar não remunerado representava entre 40% e 45% e apenas uma pequena proporção de crianças (de 10% a 15%) trabalhava por conta própria. Na faixa de 13 a 17 anos, o percentual da renda total dos domicílios aportado por essas crianças e adolescentes girava em torno de 20%, sendo a maior contribuição fornecida pelos adolescentes argentinos (27,3%) e a menor, pelos uruguaios (16,2%).

IV Caravana Estadual de Erradicação do Trabalho Infantil, na cidade de Paulo Afonso, na Bahia, em maio de 2012 (Adenilson Nunes/ Secom)

Saúde e saneamento

Outros indicadores sociais mais específicos, como os de saúde, também sofreram retrocesso na América Latina. Como exemplo, o baixo tamanho para a idade, que é um reflexo de períodos de alimentação inadequada, em alguns países atinge metade dos pré-escolares e escolares, com óbvias implicações para o desenvolvimento físico e intelectual necessário para a escolarização dessas crianças. A grande exceção no continente em matéria de indicadores de saúde e educação é Cuba, situada entre os países do Primeiro Mundo em todos os relatórios da Organização Mundial da Saúde e do Programa para o Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) quando se avalia o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Tal posição lhe é garantida porque, mesmo com um PIB per capita muito inferior ao da maioria dos países latino-americanos, sua expectativa de vida (indicador das condições de saúde) e seus níveis educacionais são muito superiores aos desses países. Isso remete ao debate sobre a relação entre crescimento econômico e indicadores sociais, questionando o mecanicismo de uma suposta influência direta do crescimento do PIB sobre o desenvolvimento social, apontada, por exemplo, nos documentos sobre os objetivos do milênio.

Extremamente sensível à precarização das condições sociais, a saúde do adolescente e do jovem passou a constituir-se em objeto de preocupação nos relatórios nacionais e internacionais. As mudanças no perfil epidemiológico desse grupo – alta mortalidade por causas externas, abuso de drogas, delinquência, gravidez e abandono escolar – encontram-se relacionadas a uma complexa causalidade social, que envolve a privação econômica extrema, antecedentes familiares de conflitos e problemas comportamentais. O resultado é a absoluta falta de um ambiente protetor, agravada pela crescente ausência do poder público nas coletividades extremamente carentes ou marginalizadas onde vivem esses adolescentes. Estes têm sido as principais vítimas da violência, fenômeno social que atingiu proporções epidêmicas na América Latina: das mortes causadas por homicídio na região, 29% foram de adolescentes de 10 a 19 anos de idade. Em 10 dos 21 países com mais de 1 milhão de habitantes, o homicídio ocupa o segundo lugar entre as principais causas de morte do grupo de 15 a 24 anos de idade e é uma das 5 principais causas em 17 desses países. Outro indicador impactante, relacionado diretamente aos serviços de saúde, é a mortalidade materna. Na América Latina, o risco de uma adolescente morrer por causas relacionadas com a gravidez e o parto é 50 vezes maior do que no Canadá.

O saneamento básico, sabidamente fator determinante na morbimortalidade infantil por doenças transmissíveis, também apresenta indicadores contraditórios, embora na média para a região alguns sejam mais favoráveis – como o fato de a maioria da população contar com água potável (com conexão domiciliar ou “fácil acesso”). Outros, como o destino dos dejetos e o tratamento das águas servidas, são bem menos positivos, além de haver uma persistente e marcante diferença urbano-rural. Na América Latina, o aumento desordenado da população metropolitana trouxe um processo de periferização que vem acompanhado de péssimas condições de saneamento para as populações que residem na região.

Nesse sentido, além dessa quantificação e distribuição da pobreza, torna-se relevante avaliar, particularmente nos contextos de ajuste com contenção de investimentos públicos, as condições de acessibilidade dos pobres aos serviços básicos de suprimento de água, esgoto sanitário, coleta de lixo, saúde e educação. Tais itens têm forte peso no orçamento não monetário das famílias de baixa renda, sendo, dessa forma, relevantes para fins de complementação da renda real dos pobres. Os indicadores analisados demonstram a persistência (e em alguns casos o agravamento) das más condições de acesso a serviços básicos, sobretudo nas periferias das grandes cidades e nas áreas rurais. Dessa forma, a pobreza fica mais bem qualificada quando se consideram as carências de saneamento, habitação, assistência médica e educação, as quais não dependem essencialmente de acréscimos marginais da renda, mas sim de investimentos do setor público.

Esse enfoque mais amplo, que leva em conta as condições de vida da população, remete às limitações impostas às políticas públicas de enfrentamento da questão social latino-americana.

Naturalização da desigualdade social

As consequências, ou os custos sociais, das políticas de ajuste na América Latina são, na realidade, um processo simultâneo de agravamento das condições sociais e de deterioração/desmonte das políticas públicas (Soares, 2001). Nesse processo, o próprio desmonte das políticas sociais contribui para o aumento da precariedade das condições de vida da maioria da população, cujo acesso a bens e serviços públicos ficou ainda mais limitado ou mesmo impossibilitado. Por outro lado, a criação ou o agravamento de situações sociais de exclusão, desigualdade e pobreza geram demandas sociais cuja solução é incompatível com as restrições impostas pelo ajuste às políticas públicas.

As consequências das políticas neoliberais na América Latina vão muito além de crises econômicas conjunturais que possam ser superadas com algumas medidas corretivas ou de ajuste (o “ajuste do ­ajuste”), como os organismos multilaterais, seguidos pelos governos locais, costumam enfatizar. Essas consequências – nos âmbitos social, político, institucional e até mesmo econômico – têm componentes estruturais sérios, cujo horizonte transitório de solução fica cada vez mais distante. Suas possibilidades de reversão são inversamente proporcionais ao seu poder de destruição, sobretudo se mantida a atual política econômica e estabelecido um padrão de intervenção do Estado no social de caráter residual e focal – o que remete ao debate Focalização versus universalização.

O atual desastre social na América Latina tornou-se quase um “novo consenso”, do ponto de vista do seu reconhecimento em face das suas evidentes manifestações. O tema da pobreza – e do seu “alívio” por meio de programas de alcance limitado – é recorrente na maioria dos relatórios e documentos dos organismos internacionais, do Banco Mundial, passando pelo FMI, até instituições das Nações Unidas, como a CEPAL, o PNUD, a OIT, entre outras.

Em tais circunstâncias, a simples constatação da pobreza poderia ser tratada como o reconhecimento, por parte dos organismos internacionais, das consequências de um modelo imposto pelas políticas de ajuste neoliberal na América Latina? Infelizmente, a resposta é negativa. O problema continua sendo a repetição do diagnóstico das causas do desastre e, sobretudo, das propostas que permanecem hegemônicas para o seu enfrentamento. Se fizéssemos uma analogia entre nossa situação social e uma “doença”, tanto o diagnóstico quanto a receita prescrita implicariam em um agravamento do quadro. A ortodoxia neoliberal não se mantém apenas no campo do econômico. Também no campo do social, tanto no âmbito das ideias quanto no terreno das políticas, o neoliberalismo fez e faz estragos. O conservadorismo no social expressa-se no retorno à naturalização da desigualdade social ou à aceitação da pobreza como fenômeno inevitável.

O viés dos diagnósticos e receitas

A perspectiva conservadora transparece ao serem analisados os inúmeros diagnósticos elaborados por esses organismos: as causas dos nossos males variariam desde a incompetência para executar de forma “adequada” os ajustes e as reformas “necessárias” até a nossa “fragilidade” política marcada pela “corrupção”. Os mais sérios, como a CEPAL, apontam para a impossibilidade de melhoria da situação social diante das graves “restrições econômicas”, que não permitiriam a geração de emprego e renda capaz de absorver a “pressão demográfica” representada pela incorporação de jovens à população em idade ativa. Os mais radicais, como o FMI, continuam a afirmar que as atuais condições sociais na América Latina são um preço “necessário” para que os países possam (algum dia) estabilizar-se e crescer – voltando à analogia da doença, seriam os inevitáveis “efeitos colaterais” do remédio aplicado.

As receitas são equivalentes aos diagnósticos e dão sempre a sensação de variações em torno do mesmo tema. Diante da corrupção, os povos latino-americanos têm de “aprender a escolher seus políticos”. Diante da violência (traduzida hoje por “terrorismo”), esses órgãos estão dispostos a nos “ajudar”, tanto financeiramente como por meio de armas e tecnologia “apropriadas”. E diante das restrições econômicas, as recomendações variam: criar condições “favoráveis” a uma maior integração com os países do norte (de preferência por meio dos mecanismos por eles estabelecidos – como a ALCA); criar “condições” para atrair capital externo; desenvolver “capital humano” e diminuir os custos das empresas (leia-se menos impostos) para gerar competitividade; e, sobretudo, ampliar e aperfeiçoar as chamadas “reformas” para diminuir os gastos governamentais e, portanto, o “déficit fiscal”.

Mas o que fazer com a pobreza enquanto o prometido “desenvolvimento sustentável” não chega? Demonstrando a sua enorme “sensibilidade social”, tais órgãos oferecem “apoio” técnico e financeiro aos programas de alívio da pobreza. Esses programas remetem às chamadas “boas práticas” ou “práticas saudáveis”, associadas à maior “participação da comunidade local”, o que quase sempre significa uma redução de custos. Tudo isso com o pomposo e atraente nome de “modernização do Estado e fortalecimento da sociedade civil”.

Mais do que nunca, o “local” tornou-se o espaço privilegiado (senão o único) para o encaminhamento das soluções para os problemas sociais. Estamos diante de uma enorme fragmentação do social em contraposição a uma brutal “globalização” do econômico. As soluções econômicas sempre dependem do “macro”, enquanto as soluções para as questões sociais se restringem ao “micro”, provocando uma enorme pulverização daqueles que hoje demandam os serviços sociais, crescentemente destituídos de voz e poder de decisão sobre o seu destino.

Retrocedemos historicamente à noção de que o bem-estar social pertence ao âmbito do privado, atribuindo às pessoas, às famílias e às “comunidades” a responsabilidade pelos seus problemas sociais, tanto pelas causas como pelas soluções. Como afirma Bourdieu (1998), o

retorno do individualismo, espécie de profecia autorrealizante que tende a destruir os fundamentos filosóficos do Welfare State e em particular a noção de responsabilidade coletiva (nos acidentes de trabalho, na doença ou na miséria), essa conquista fundamental do pensamento social (e sociológico), […] é o que permite “acusar a vítima”, única responsável por sua infelicidade, e lhe pregar a “autoajuda” […]

Alguns avanços conquistados no século XX, como o Estado de Bem-Estar, são considerados “problemas” e apontados como “causas” de muitos dos nossos males. Segundo essa ótica, foram seus “gastos generosos” que causaram os déficits fiscais dos países que os adotaram; e foram esses Estados paternalistas que estimularam o desemprego e alimentaram a “preguiça”, impedindo uma “saudável” competitividade entre as pessoas. Na periferia capitalista, onde a construção de um Estado de bem-estar social foi incompleta ou precária, o impacto do ajuste foi significativamente maior diante do desmonte dos frágeis mecanismos de proteção social existentes.

Tal como no econômico, a intervenção do Estado no social passou a ser vista como pouco “recomendável”, devendo ser substituída por um tipo de “mercado” especial que vai da grande seguradora financeira (que passa a garantir previdência social e saúde para os que podem pagar pelo seguro) até o chamado terceiro setor. Este inclui uma vasta e heterogênea gama de “atores”, desde as antigas associações comunitárias ou Igrejas até as modernas Organizações não governamentais (ONGs). Nesse contexto, todas as propostas recomendam que os governos (de preferência os locais) devem incentivar iniciativas por parte das chamadas “instituições comunitárias”, ou ONGs, ou, ainda, estimular –­ com incentivos fiscais, ou seja, recursos públicos –­ aquelas empresas privadas que tenham “responsabilidade social”.

A mercantilização dos serviços sociais –­ mesmo os essenciais, como saúde e educação – também é vista como “natural”: as pessoas devem pagar pelos serviços para que estes sejam “valorizados”. Quem não puder pagar deve comprovar sua pobreza. A filantropia substitui o direito social. Os pobres substituem os cidadãos. A ajuda individual substitui a solidariedade coletiva. O emergencial e o provisório substituem o permanente. As microssoluções ad hoc substituem as políticas públicas coletivas. O local substitui o regional e o nacional. É o reinado do minimalismo no social para enfrentar a globalização no econômico. “Globalização só para o grande capital. Do trabalho e da pobreza, cada um que cuide do seu como puder. De preferência com um Estado forte para sustentar o sistema financeiro e falido para cuidar do social” (Soares, 2002).

Opções das elites

Diante do quadro social presente na maioria dos países da América Latina – onde, tal como visto nos parágrafos anteriores, se constata não apenas a reprodução, mas também a brutal ampliação das desigualdades sociais, com uma pauperização generalizada da população – fazem-se escolhas que assumem um caráter trágico ao eleger apenas soluções tópicas para os problemas. Por trás do quase irresistível apelo à chamada “participação da comunidade” e aos diversos exemplos “bem-sucedidos” (colocados em quadros coloridos e chamativos nos relatórios internacionais), o que se vê são “pequenas histórias” contadas em meio a um mar de dramas sociais. Existe, portanto, uma flagrante e recorrente contradição nas propostas hegemônicas feitas pelos organismos internacionais e adotadas pelos governos. Os programas de alívio à pobreza focalizados nos mais afetados ou nos mais “vulneráveis” continuam sendo recomendados, mesmo com o reconhecimento de que os problemas sociais não são residuais e que os mais afetados são na realidade a maioria. O caráter de “alívio” desses programas sequer tem compensado as perdas e os danos dos mais pobres, como nem chega perto das suas verdadeiras causas. Dessa forma, em vez de evoluirmos para um conceito de Política Social como constitutiva do direito de cidadania, retrocedemos a uma concepção focalista, emergencial e parcial, em que a população pobre tem de dar conta dos seus próprios problemas. Essa concepção em muitos casos vem devidamente encoberta por nomes supostamente modernos como “participação comunitária” e “autogestão”, mas nela a solução dos problemas dos pobres se resume à “solidariedade” e ao “mutirão”.

Os governos dos nossos países (sempre chamados de “em desenvolvimento”) devem contratar empréstimos externos, implicando em muitos casos o aumento de suas dívidas, para implementar “pacotes” que em sua maioria não apenas já estão prontos como impõem uma série de condicionalidades para a utilização “correta” dos recursos. Quais são elas? Que os Estados não aumentem seu gasto público para não produzir “déficit fiscal”; que em vez de atuarem diretamente com suas próprias redes, os governos estabeleçam “parcerias”, repassando os serviços para que sejam prestados por instituições comunitárias, ou ONGs; os recursos devem ser “focalizados” (“targeted”) nos mais pobres e priorizados nos chamados “subsídios à demanda”, e não na ampliação da oferta de serviços públicos; as pessoas que trabalharão nesses programas devem ser preferencialmente “da própria comunidade”, estimulando-se sempre o “trabalho voluntário”; e o programa deve ser encerrado no momento em que a própria comunidade estiver em condições de se “autossustentar”.

A aceitação ideológica das condicionalidades impostas pelos organismos financeiros internacionais e a sua implementação nos países latino-americanos sempre contaram com o valioso apoio e empenho das elites locais acompanhadas dos governos nacionais. Mesmo considerando a diversidade do espectro político, esse apoio foi marcado por um autoritarismo que oscilou desde medidas explícitas e violentas (como no caso do Chile) até aquelas que foram implementadas dentro das regras do “jogo democrático” vigente. No entanto, em todos os países, os processos políticos de implantação do ajuste, guardadas as proporções, foram também marcados pela corrupção, pelo clientelismo e pela cooptação. Muitos presidentes latino-americanos condutores desses ajustes estão foragidos ou respondendo a processos na justiça.

Cabe discutir se o que resta hoje como alternativa de política social seriam essas ações focalizadas, denominadas “pequenas soluções ad hoc ” ou “o reinado do minimalismo”. Daqui derivam várias perguntas. Seria o somatório dessas pequenas soluções capaz de dar conta dos graves problemas sociais latino-americanos, complexos e de grandes dimensões? Como articular a multiplicidade de ações e de pequenos programas em uma política social vinculada a um projeto alternativo de desenvolvimento, ou seja, em algo que se constitua de forma orgânica e abrangente, em que o social não venha a reboque do econômico, ou isso já estaria completamente fora de possibilidades ou “fora de moda”? Qual a chance de crescentes parcelas da população latino-americana serem “incluídas” pelo mercado, mesmo em condições de crescimento econômico?

Políticas públicas

A última década demonstrou a baixa capacidade de absorção das economias em períodos de retomada do crescimento: a velocidade da destruição de postos de trabalho é sempre muito maior que a da recuperação destes, que dirá da sua ampliação.

Por outro lado, a enorme e crescente concentração de riquezas possibilitaria uma margem não desprezível de redistribuição. Nessas condições, parece imperativo recorrer a um Estado que pudesse cumprir de fato com esse papel redistributivo e, ao mesmo tempo, sustentasse a existência de circuitos ou redes públicas que permitissem a inclusão por meio da garantia dos direitos de cidadania, como o acesso à educação, à saúde, à habitação, ao saneamento básico, à cultura e ao lazer. Essa inclusão não se daria apenas por meio da transferência de renda – que corre o risco de reproduzir apenas as políticas de subsídio à demanda do Banco Mundial –, mas pela existência de redes públicas universais que garantissem o acesso por meio da ampliação e da redistribuição dos bens e serviços públicos. A transferência temporária e isolada de um mínimo em termos monetários na maioria das vezes é totalmente insuficiente para adquirir no “mercado” bens e serviços essenciais.

Outra restrição é a focalização naqueles que conseguem “comprovar” sua insuficiência de renda, excluindo aquelas famílias que porventura estejam um pouco acima da linha de pobreza, e, no entanto, em igual situação de precariedade e desamparo, podendo cair abaixo dessa linha a qualquer momento por fatores como desemprego ou doenças. O parâmetro da renda, quando utilizado de modo exclusivo, termina por excluir. Além disso, o chamado “cadastramento de pobres” fica quase sempre submerso em obscuros caminhos que levam ao clientelismo e a critérios nem sempre justos e muito menos igualitários de inclusão.

Nesse sentido, e indo contra o “consenso estabelecido”, existem outras estratégias pelas quais o acesso pode se dar de modo universal, como por exemplo a universalização territorial. Parte-se do pressuposto, já consagrado pela maioria das evidências, de que a pobreza mostra uma distribuição espacial ou territorial bem nítida. Dessa forma é perfeitamente possível garantir que os serviços e bens cheguem aos mais pobres de forma universal e não discriminatória, sempre e quando estejam localizados próximos aos seus domicílios. Mais ainda, como em geral as carências não se apresentam de forma isolada ou independente, as políticas universais territoriais têm a vantagem de permitir integrar, no território, as diversas políticas públicas. Isso garantiria uma integração não apenas das políticas como também da população beneficiária, superando a marca da fragmentação tão presente atualmente na área social. Onde há doença há falta de saneamento, e onde há criança desnutrida há uma mãe que também precisa de assistência. Essa integração no território permitiria, ainda, uma economia de escala dos recursos envolvidos, bem como uma potencialização destes, com resultados muito mais efetivos do ponto de vista do impacto social do que aqueles obtidos com programas fragmentados (Soares, 2003).

Além da integração das políticas públicas sociais nos âmbitos territorial e populacional, tratando de superar a fragmentação e a exclusão, existe outra questão relevante que consiste em acentuar o caráter público dessas políticas, o que passaria pelo fortalecimento e pela democratização da atuação estatal. Isso tem um contraponto com as propostas hegemônicas, vistas anteriormente, de que o âmbito do privado tem supremacia diante do estatal e de que os governos devem estimular as parcerias com o setor não governamental. As controvérsias nesse terreno são muitas. Em primeiro lugar, aquilo que se convencionou chamar de Terceiro Setor é hoje uma ampla gama de organizações e instituições locais, regionais, nacionais e internacionais que vão desde a associação de moradores local até uma multinacional com responsabilidade social. Independentemente de suas boas intenções, a maioria dessas organizações, por meio de políticas explícitas dos próprios governos, vem assumindo um papel substitutivo do Estado, sobretudo naqueles lugares mais pobres e isolados, de onde o poder público ou se retirou ou simplesmente não existia. É justamente esse caráter substitutivo, e não complementar, que desmascara as supostas parcerias entre Estado e sociedade.

O que se pode constatar, na contramão do consenso único, é que, quanto mais forte é a presença social do Estado, maiores as possibilidades de sinergia e de atuação conjunta com as chamadas “entidades civis”, as quais, inclusive, não assumem a responsabilidade pela prestação do serviço público e ficam mais livres para exercer seu papel fiscalizador e propositivo no planejamento e na avaliação das políticas. Quando o Estado é omisso ou ausente, as ONGs assumem uma responsabilidade que não deveria ser delas, além de muitas vezes não terem condições técnicas ou operacionais de garantir a prestação continua­da daqueles serviços. Por outro lado, por mais idôneas que sejam essas organizações, algum grau de discricionariedade ocorre, na medida em que não são capazes de propiciar a abrangência e a continuidade necessárias para que suas ações produzam algum impacto coletivo. Assim, enquanto alguns grupos ou indivíduos são “assistidos”, outros ficam “de fora” por critérios muitas vezes alheios à sua vontade. Exatamente por sua limitada abrangência, ou capacidade de cobertura, o seu “caráter exemplar” fica muitas vezes prejudicado quando se tenta replicar pequenas experiências em um âmbito maior de atuação. Dessa forma, o impacto dessas ações tem sido muito limitado na transformação das condições gerais de vida da população, visto que o simples somatório dessas experiências localizadas não resulta em uma política social integrada de âmbito nacional, regional ou mesmo local, dependendo das dimensões da população a ser assistida.

Um grupo de crianças de rua na Praça da Bandeira, em São Paulo (Devanir Amancio/Educa SP/Milton Jung Flickr)

A questão social no início do milênio

Outra questão relevante na perspectiva da reconstrução democrática do Estado é a do controle social e controle público. O controle social deveria ser exercido de forma independente e autônoma pela sociedade organizada, cuja participação deve nortear a ação governamental, e não substituí-la. Quase sempre as experiências de controle social tiveram uma presença mais forte naqueles lugares nos quais se elegeram governos populares e democráticos, como foi o caso de alguns estados e províncias do Brasil e do Uruguai, entre outros. O que reforça, mais uma vez, a tese de que sem um Estado democrático que assuma um projeto popular e, portanto, antineoliberal, fica muito mais difícil essa participação social em benefício dos interesses da maioria, e não dos interesses privados das elites minoritárias que dominaram historicamente os nossos Estados.

O controle público, por sua vez, supõe a existência de instituições do próprio Estado que devem cumprir esse papel. É um espaço potencial que precisa ser fortalecido na construção de uma verdadeira democracia, sobretudo nos âmbitos dos poderes judiciário e legislativo.

Não por acaso, os ajustes sobre as políticas sociais na América Latina tiveram como alvo o Estado, sendo chamados, por seus mentores, de “Modernização do Setor Público” ou de “Reformas do Estado”. Essas “reformas” quase sempre se restringiram a cortes quantitativos e lineares do funcionalismo público e a alterações nos mecanismos de gestão dos serviços públicos, o que vem provocando modificações importantes no caráter público dos serviços sociais – com a sua concomitante privatização e/ou mercantilização (introdução da lógica privada nos serviços públicos, com privilégio da racionalidade da eficiência restrita ao custo/benefício das ações). Alega-se como motivo para a privatização o próprio “sucateamento” dos serviços ­públicos, o que vem causando uma restrição importante ao acesso – sem falar na perda de qualidade destes. Dessa forma, as reformas neoliberais não significaram apenas a redução do Estado, mas, sobretudo, um novo tipo de formato e de intervenção estatal, com favorecimento direto e explícito de um (novo) setor privado.

A América Latina serviu de “laboratório” para as várias “gerações de reformas”, implementadas inclusive a partir de “revisões” das reformas iniciais e dos seus “problemas de implantação”. Em alguns casos, houve uma espécie de reconhecimento das chamadas “imperfeições do mercado”, recomendando-se novas regulações a partir do Estado, adotando-se novas nomenclaturas, como “pluralismo estruturado” ou “mercado regulado”.

No entanto, o que se pôde constatar, como resultado dessas reformas, foi um processo de retração estatal e concomitante privatização das políticas sociais na América Latina – com a introdução de cobranças “seletivas” para determinados serviços básicos essenciais, como a assistência médica –, levando à dualidade no acesso a esses serviços. Criou-se um setor público para pobres, sem recursos e cada vez mais desfinanciado, e, de forma “complementar”, um setor privado para quem pode pagar, dominado por empresas de seguro cujo crescimento é cada vez mais estimulado, o que é mais grave, por recursos públicos. A “securitização” do social é um fenômeno crescente e persistente na América Latina, criando “seguros públicos” para pobres e subsidiando um florescente setor de seguros privados, sobretudo nas áreas de saúde e previdência social, como mostram os projetos de reformas da seguridade social na região.

Finalmente, como pano de fundo das restrições postas ao enfrentamento da questão social na América Latina estão as modificações importantes e decisivas no desmonte das políticas sociais no que diz respeito ao seu financiamento. Por conta do processo permanente de ajuste fiscal, houve um impacto direto na disponibilidade de recursos públicos para os setores sociais. Aos cortes lineares do gasto público social se associam estratégias do tipo fundos sociais ou de pobreza (também denominados de Emergência), cujos recursos podem ser esterilizados rapidamente em fundos de estabilização fiscal, com o intuito de promover superávits nas contas públicas e gerar recursos para o pagamento da dívida. Esse tipo de desvinculação de recursos dos orçamentos públicos tem dado uma total margem de liberdade aos executores da política econômica para atender às metas acordadas com o FMI. Também nesse aspecto existe uma associação perversa entre critérios nacionais para cortes lineares de recursos (mais uma vez a “globalização” do econômico) e a focalização para a distribuição de benefícios e serviços sociais (com a pulverização dos recursos). Isso traz graves consequências para a equidade na distribuição desses recursos, serviços e benefícios sociais, além de abolir totalmente a visibilidade do financiamento destinado ao “social”.

O debate sobre as alternativas de enfrentamento da questão social na América Latina continua posto neste início de milênio. As tendências hegemônicas aqui apontadas infelizmente continuam na pauta dos organismos internacionais e dos governos da região. Uma falsa contraposição entre o que vem sendo chamado de “emergencial” e as necessárias mudanças estruturais continua impedindo a superação do modelo neoliberal. Nos últimos anos, porém, algumas iniciativas, como a da Carta social proposta pelo governo venezuelano, tentam apontar caminhos que superem o simples “alívio da pobreza” e sigam na direção de uma verdadeira justiça social no continente.

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