Urbanização

A visão panorâmica do estado do conhecimento e da problemática latino-americana nos temas de urbanização, migrações e território tem alguns pontos de referência básicos. O primeiro deles foi a guinada crucial no desenvolvimento humano que representou a possibilidade de vida sedentária em aglomerações de porte significativo, as cidades. Esse fenômeno ocorreu em época mais ou menos recente, há cerca de 5 mil anos, associado ao aparecimento da agricultura e de excedentes alimentares suficientes para separar a população desses trabalhos de subsistência. Conforme as regiões, apareceu entre 8500 a. C.­ e 5000 a. C.,­ ou seja, muito recentemente ou, se se preferir, muito tarde, alguns milhares de anos depois do aparecimento do homem na Terra. A cidade emergiu, segundo as regiões, entre 3500 a. C.­ e 500 a. C., embora a verdadeira cidade remonte a somente 2 ou 3 mil anos.

A necessidade de viver em grupo, de associar-se para a defesa e também para a inovação – o exercício do amor, como bem disse Humberto Maturana –, encontrou na cidade um cenário privilegiado. A cidade é o refúgio perante a adversidade do meio natural e humano, ao mesmo tempo que poderoso instrumento de dominação (social e territorial), de controle (cultural e comportamental), de propagação de enfermidades e de criação: são próprias da cidade a densidade demográfica, a vizinhança e a intensidade e variedade de contatos humanos, caldo de cultura ideal para a inovação cultural, social, tecnológica e institucional.

A cidade como fato transforma as relações dos seres humanos não somente entre si (inovação, controle), mas também com o ambiente natural (dominação, apropriação), ampliando e diversificando o impacto da sociedade sobre eles. Cada grupo mantém suas relações com o meio tanto de forma direta, com seu entorno imediato, como pelas conexões estabelecidas com outras cidades, por meio da rede ou da malha urbana. Essa trama evolui em razão de mudanças técnicas e tecnológicas nos meios de transporte e comunicação, bem como nas instituições, principalmente políticas. As noções de Estado, nação e colônia fazem referência a formas particulares de integração de unidades de controle ou de identidade, com base territorial. O território aparece, então, com a dupla conotação de meio natural autônomo e de espaço físico submetido a alguma forma de controle. Posteriormente, será agregada mais uma nobre e contemporânea acepção que sugere a existência de uma simbiose sociedade-natureza mediada por relações de identidade, de sentido de pertencimento, não necessariamente de domínio.

A industrialização despedaçou barreiras milenares que mantiveram as cidades dentro de limites restritos e as projetaram como forma predominante de assentamento humano, em meio, além disso, de uma inédita explosão demográfica. Entre 1000 e 1500 anos depois do aparecimento da primeira cidade, a taxa de urbanização alcançou um nível próximo do máximo possível no contexto de sociedades tradicionais. Esse máximo se situou ao redor de 10% a 15%. Do ano 0 ao 1300 da era cristã, o número de citadinos no mundo no máximo dobrou. De 1300 a 1800 a taxa de urbanização permaneceu estável, embora também tenha dobrado o número de citadinos, levando em conta que a população total do mundo dobrou. Mas, em menos de dois séculos – de 1800 a 1980 –,­ o número de citadinos se multiplicou por vinte, e a taxa de urbanização passou de 9% para 38%. Essa generalização e esse predomínio da cidade como forma de assentamento é o que contemporaneamente se conhece como urbanização. O conceito também é usado em referência à expansão das fronteiras de cada cidade considerada individualmente.

Uma favela na cidade de Caracas, capital da Venezuela (The Photographer/Wikimedia Commons)

Consciência e memória histórica

A visão latino-americana da própria história se acha construída sobre a base de sentimentos contrastados, postos em evidência tanto pelas interpretações da problemática urbano-regional como pelas soluções propostas. A região se debate, por um lado, entre o repúdio à conquista e colonização europeia, sua violência, a dor humana provocada e as perdas culturais infligidas, e, por outro, pela admiração incondicional que essa conquista trouxe ao continente. Durante a fase republicana a imigração europeia reavivou, prolongou e deu nova forma a esse dilema que permanece até a atualidade.

As descrições dos conquistadores e os vestígios arqueológicos esclarecem qualquer dúvida acerca do alto nível de urbanização alcançado pelas civilizações pré-colombianas antes da chegada dos europeus. Na opinião de muitos observadores, as cidades das sociedades pré-colombianas eram maiores, mais ricas e mais bem organizadas que as cidades europeias da época. Suas estimativas calculam uma cifra entre 2,1 milhões e 3,5 milhões de habitantes em povoações de mais de 5 mil habitantes, ou seja, taxas de urbanização que vão de um mínimo de 2% a 3% até um máximo de 10% a 13%, com média (baseada nos dados mais prováveis na atualidade) de 7%, comparável à das sociedades europeias menos urbanizadas de antes da Revolução Industrial, ou dos Estados Unidos, em 1800.

A chegada dos europeus encontrou um continente povoado, com algumas civilizações urbanas, que sofreu uma impiedosa depredação humana. A população, originalmente estimada em cerca de 40 milhões de pessoas, por volta de 1650 não alcançava mais de 10 milhões, devido aos massacres, às epidemias, aos suicídios e à brutal exploração do trabalho. A dominação político-militar e a imposição de uma nova economia baseada primeiro no confisco e depois na exploração de minerais preciosos e de produtos tropicais, como a cana-de-açúcar, serviram de suporte para a criação de uma nova rede urbana e uma nova população. O essencial da criação de cidades hispânicas já havia ocorrido no século XVI, principalmente entre 1530 e 1560, enquanto nas cidades portuguesas no Brasil essa fase de criação teve lugar dois séculos mais tarde. Sobre as 28 a 32 cidades de mais de 20 mil habitantes com que contava a América por volta de 1750, dez a doze estavam localizadas em antigos sítios pré-colombianos, continuidade de lugar que não implica semelhança morfológica nem social. Assim, no momento do início da vida política independente, a América Latina já era um continente caracterizado por sua pluralidade étnica e cultural. Por volta de 1825, dos cerca de 24 milhões de habitantes da América Latina, somente pouco mais de 8 milhões eram indígenas; 4,9 milhões eram europeus; 4,1 milhões eram negros e 6,4 milhões eram mestiços.

Assim como a conquista implicou um corte violento entre a urbanização prévia e a colonial, como mostra a queda de vinte para sete cidades entre 1500 e 1600, a independência, depois de um esmorecimento entre 1800 e 1850, também deu origem a uma nova malha urbana, pois o número de cidades passou de 51 para 138, em 1900, e 207, em 1920, cortes históricos registrados com clareza inigualável por Hardoy. Assim, se desenvolveram em poucas décadas, sobre os restos e a desintegração de uma herança milenar, as cidades de uma cultura estranha ao continente. Eram uma exigência das razões políticas, estratégicas e econômicas da conquista. Nenhuma das cidades indígenas foi respeitada pela conquista ou pela colônia, e quase nada fizeram os governos das repúblicas latino-americanas durante o primeiro século de administração independente para defender os monumentos das antigas civilizações.

A malha e a identidade urbana latino-americanas são, portanto, resultado do encontro violento entre civilizações que posteriormente terminaram se entremesclando e coexistindo por séculos inteiros. O passado se enterra, permanece e renasce ao mesmo tempo, e a visão da identidade latino-americana, da consciência de limitações e possibilidades, é tão ambígua e contrastada como sua história.

Vista de Buenos Aires, capital da Argentina, ao centro o prédio do Congresso (José María Pérez Nuñez/Wikimedia Commons)

Explosão urbana e pensamento crítico

A problemática urbana, regional-territorial e das migrações entre 1950 e 1980 será vista principalmente com base em seus observadores, pesquisadores e planificadores, latino-americanos e latino-americanistas, que deixaram consignadas suas ideias por escrito. Privilegiaram-se as fontes que tiveram a pretensão de estabelecer balanços, registrar os últimos avanços no conhecimento e traçar projeções de pesquisas nos temas críticos do período mencionado. Os pesquisadores e as instituições acadêmicas dos países desenvolvidos fizeram uma contribuição especial ao desenvolvimento do conhecimento desses problemas durante as décadas de 1950 e 1960, quando em muitos países latino-americanos ainda não existiam uma tradição de estudo nem uma institucionalidade política e acadêmica consolidada. À medida que essa última foi se efetivando, o protagonismo dos latino-americanistas decresceu, dando lugar à presença cada vez mais forte de pessoas e instituições latino-americanas.

Se a pesquisa regional se reforçou e ganhou autonomia, pode-se dizer o mesmo do universo examinado? Este verbete pretende justamente dar fundamento à tese central da existência de um pensamento urbano territorial latino-americano – parte integrante do processo universal de construção do conhecimento científico, mas com particularidades e especificidades tão significativas que autorizam falar de uma identidade própria, de uma marca característica. A identidade central do pensamento latino-americano teria raízes em seu caráter crítico, em sua busca de autonomia, em uma oscilação entre os atos de abdicação e os de rebeldia criativa, com respeito a um pensamento maior, do qual é e tributário. Serão observadas primeiro as linhas centrais do contexto da problemática nesse período, para se passar posteriormente à revisão dos pontos de referência conceituais mais importantes e culminar com a análise do pensamento de política urbana territorial propriamente dita.

Cabe ainda uma observação quanto à data-limite do período examinado. O ano de 1980 foi escolhido como fronteira simbólica por várias razões. A principal, por ser a desembocadura histórica de uma prolongada crise econômica – a década de 1970 – geradora de profundas transformações referentes a políticas macroeconômicas, papéis do Estado e equilíbrios geopolíticos, com transcendentais implicações sobre as mentalidades e as formas de ver o mundo. Para estabelecer esse limite, seria difícil recorrer a critérios relacionados com a problemática em si mesma, pois os ritmos da urbanização, das migrações internas e dos problemas territoriais são tão próprios de cada país, tão específicos, que dificilmente proporcionariam um nivelamento semelhante e uniforme para todas as nações latino-americanas.

Villa 31, favela de Buenos Aires, na Argentina (Sbassi/Wikimedia Commons)

O contexto

O crescimento e o tamanho da população urbana adquiriram ritmos sem precedentes na história da humanidade. Desde os primeiros anos do século XX, perfila-se um fenômeno totalmente novo na história mundial da urbanização. Pela primeira vez se assiste a uma verdadeira inflação urbana única por sua magnitude, suas causas e suas consequên­cias. Entre 1900 e 1920, a população urbana do Terceiro Mundo aumentou 1,3% a 1,4% por ano, acelerando-se a 1,9% a 2,1% entre 1920 e 1930; mais tarde, de 1946 a 1980, o número de habitantes urbanos dessa região do planeta se multiplicou por quatro, ou seja, a uma taxa anual de crescimento de 4,5%. Esse ritmo duplicou o precedente histórico da urbanização nos países desenvolvidos que, posteriormente à Revolução Industrial, entre 1860 e 1900, observaram um crescimento da população urbana de 2,4% ao ano. A América Latina teve um crescimento urbano ainda maior, como mostra a tabela abaixo: a participação da população urbana latino-americana no mundo em desenvolvimento passou de 13% em 1900 para 25% em 1980, com uma taxa de urbanização que duplicou a média do Terceiro Mundo.

Evolução da população urbana
no Terceiro Mundo (1900-1980)

Popula ção urbana (milhões)	1900	1950	1980
África	7	22	116
América Latina	13	66	232
Á sia (economias de mercado)	43	101	357
Terceiro Mundo	99	259	933
Taxa de urbanização (%)
África	5,5	10,5	26,5
América Latina	20,3	40	63,1
Ásia (economias de mercado)	9,9	14,5	25,4
Terceiro Mundo	9,1	15,7	28,4

Fonte: Bairoch, 1985, p. 551.

Além do tamanho alcançado pela população urbana e da celeridade de seu crescimento, uma terceira especificidade da urbanização latino-americana é seu alto grau de concentração espacial. A participação da cidade maior na população total de cada país, antes e depois dos processos de industrialização, passou na América Latina de cerca de 7% para 23%, enquanto na Europa ocidental foi de cerca de 6% para 15%. Portanto, em períodos econômicos comparáveis, a concentração na América Latina se multiplicou por 3,3 e na Europa ocidental por 2,5.

O acelerado crescimento urbano latino-americano se alimentou, em primeiro lugar, de um significativo crescimento natural da população; em segundo, de um êxodo rural importante; e, em terceiro, de uma intensa imigração estrangeira. Quanto ao primeiro fator, até antes de 1930, a taxa de mortalidade urbana tendia a ser superior à rural e, nas cidades, as taxas naturais de crescimento se mantinham baixas e até negativas. Foi preciso esperar os anos 1900-1930 para que a lacuna entre a mortalidade urbana e a rural desaparecesse nos países desenvolvidos. Enquanto isso, a urbanização latino-americana se deu em meio a um ambiente sanitário totalmente diverso e fez com que nela o crescimento natural fosse positivo. Apesar da aceleração da inflação urbana e de suas múltiplas consequências negativas (marginalidade, desemprego etc.), não se constata, desde os anos 1950, uma deterioração da mortalidade urbana, comparada com a do meio rural. Em relação ao segundo aspecto, a transferência rural-urbana como componente do crescimento urbano diminuiu entre 1950 e 1980, mas explicou quase a metade da expansão das cidades latino-americanas: 45,2% em 1950-1960 e 43,6% em 1970-1980. Finalmente, ainda que a contribuição da imigração europeia pareça ter-se concentrado antes de 1950, sua magnitude obriga a não passá-la por alto. Essa situação se agrava pela introdução da tecnologia avançada que permite pautas operário/rendimento mais elevadas e pela falta de oportunidade de migrar para o exterior, tais como as que livraram a Europa de 55 milhões de pes­soas “sobrantes” no período 1750-1939.

A orla de Copacabana, no Rio de Janeiro, Brasil (Bryn Pinzgauer/Creative Commons)

Encantamento, desconcerto e autonomia

O caráter latino do pensamento urbano territorial se vê refletido em uma linha que aparece como uma permanência ao longo da segunda metade do século XX e se prolonga até os albores do século XXI: há uma forte necessidade de demarcar essa problemática específica em contextos teóricos e epistemológicos mais amplos com propósitos de integralidade, de visão de conjunto e totalidade, de multidimensionalidade e pluridisciplinaridade e de holismo. Essa necessidade vai-se resolvendo de maneira oscilante, passando de posições de aceitação acrítica de modelos teóricos elaborados para os países desenvolvidos – abnegação – à busca de adaptações ou mesmo de ruptura aberta com esses modelos, criando-se novos pontos de referência – rebeldia criativa. Observando retrospectivamente, parece haver passado pelo encantamento e pela ilusão de olhar no espelho do desenvolvimento oferecido pelos países avançados, consolando-se com a crença de estar em um momento prévio, pelo desconcerto de não encontrar respostas para uma miríade de problemas que insistem em escapar da lógica e das previsões empíricas dos modelos adotados, para culminar com posições de crítica e rebeldia criativa, manifestações de uma necessidade mais profunda de ganhar autonomia nas formas de pensamento e ação.

A tradição de pensamento e pesquisa urbana regional é relativamente recente e tem começos muito diversos para os diferentes países, dependendo tanto dos graus de urbanização quanto de processos sociais e políticos específicos, entre eles o grau de abertura dos sistemas políticos e de avanço democrático, bem como da evolução das ciências sociais e das instituições e estruturas de apoio à pesquisa. No México o processo teve início desde os anos 1940, a partir de estudos de pesquisadores estadunidenses, mas só se pode falar de uma verdadeira consolidação na década de 1970, por meio da criação de centros de pesquisa e programas acadêmicos; a mesma coisa ocorreu na Colômbia e, um pouco mais tarde, na América Central. No Brasil e na Venezuela a década de 1960 foi crucial, ainda que no Brasil soció­logos e geógrafos já tivessem começado a examinar o problema desde os anos 40. Em termos continentais, ainda em princípios dos anos 90 dificilmente se poderia falar da existência de uma comunidade latino-americana de pesquisadores. Em alguns países e sub-regiões funcionam redes de pesquisa. Entretanto, é escassa a comunicação existente entre os especialistas da América de língua espanhola e os de língua portuguesa. Não existem redes continentais de informação e os institutos de pesquisas e os programas de pós-gradua­ção mantêm entre si intercâmbios muito escassos.

Apesar dessas limitações, entre os distintos balanços de pesquisa há uma grande coincidência na indicação da existência de problemáticas semelhantes, enfoques privilegiados e paradigmas dominantes, com mudanças cíclicas relativamente evidentes. Fala-se de três grandes enfoques, aparentemente coincidentes com cada uma das décadas em processo de análise – 1950, 1960 e 1970 –, mas sem uma periodização claramente estabelecida ou aceita.

Desenvolvimentismo e modernização

Para a década de 1950 não existe evidência bibliográfica que indique com clareza a orientação e os problemas urbano-territoriais pesquisados. Alguma voz isolada afirma a preeminência da teoria desenvolvimentista da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL) aplicada, principalmente, aos temas do crescimento nacional, com ênfase na planificação física das cidades e no interesse especial na transição de sociedades rurais a urbanas, na aceleração do crescimento urbano, no combate ao desemprego e à urbanização irregular.

Na década de 1960, os enfoques evolucionistas e funcionalistas podem ser considerados os paradigmas dominantes dos estudos do desenvolvimento. O conceito de modernização foi o ponto nodal desses enfoques, na medida em que traduziu a convicção em um movimento gra­dual dos Estados atrasados em direção aos mais avançados, representados pela situação dos países desenvolvidos. Esse “desenvolvimento imitativo” ocorreria não por meio de conflitos de poder, mas por uma integração consensual da população na política nacional e na geração de níveis de participação cada vez maiores.

Essas aspirações e esses anúncios das teorias da modernização começaram a se confrontar com resultados opostos aos previstos e exigiram esforços de adaptação, dando lugar a variações como a teoria da marginalidade e do dualismo. A preocupação geral pelo desenvolvimento e pela luta contra o subdesenvolvimento se expressou talvez com a máxima clareza na versão latino-americana do enfoque modernizador de Gino Germani. Fazia-se finca-pé na dicotomia urbano-rural, utilizando-a para explicar as dificuldades das hordas de imigrantes rurais para integrar-se à sociedade. À medida que invadiam as grandes cidades, pareciam incapazes de se adaptar às possibilidades de emprego que a economia urbana oferecia e ao modo de vida urbano. A teoria da marginalidade surgiu das reflexões sobre a mudança social que foram propostas pelos defensores do enfoque da modernização.

A modernização da sociedade no contexto da transição rural-urbana se converteu em um campo essencial dos estudos urbanos. Os pesquisadores insistiam em dois temas: as relações entre urbanização e desenvolvimento, e as consequências das rápidas mudanças na estrutura da produção, que reduzia a importância relativa da agricultura e incrementava a das atividades não agrícolas. Como mostram os três documentos, na maioria dos países estavam presentes os seguintes temas: o processo de urbanização, a migração interna, os assentamentos populares e a pobreza.

As teorias da urbanização dependente

Em fins dos anos 60, as teorias da modernização apresentaram sinais de esgotamento e propiciaram um deslocamento nos conceitos, enfoques e problemas examinados. O paradigma não pôde explicar por que algumas nações que cumpriam todos os requisitos do funcionalismo evolucionista (urbanização, educação em larga escala e democracia política) não transitaram pela autopista para o desenvolvimento. O paradigma era não somente a-histórico, mas também entendia as nações subdesenvolvidas como unidades isoladas da economia política internacional. Adicionalmente, as condições políticas na América Latina presenciaram o surgimento de um crescente nacionalismo, de experiências de desenvolvimento alternativo em Cuba, no Peru e no Chile que, somadas à desilusão pelos débeis impactos da Aliança para o Progresso, criaram um ambiente propício para o aparecimento de enfoques neomarxistas, com base na Teoria da Dependência.

Na década de 1970 surgiram novas maneiras de ver os antigos problemas, como reação contra as teorias até então dominantes. No novo debate, o discurso do desenvolvimento em face do subdesenvolvimento se converteu em um discurso sobre o desenvolvimento diante da dependência. Com a nova visão se considerava o processo de urbanização como resultado de um tipo particular de desenvolvimento econômico – capitalista, mas dependente – com efeitos especialmente importantes sobre o desenvolvimento urbano. Com esse enfoque, a compreensão do papel do Estado adquiriu nova importância, aparecendo como fator fundamental para compreender a urbanização. Devia criar a infraestrutura, gerar os bens de consumo coletivo e manter a ordem social.

A Teoria da Dependência parte da rejeição à teoria do subdesenvolvimento e de sua conotação evolucionista. O atraso e a pobreza não são o resultado de estar um passo atrás dos países avançados, e sim, entende-se presentemente, o produto da relação econômica mantida entre países centrais e periféricos. A teoria da exploração entre classes é aplicada às relações entre países. Mediante processos econômicos, políticos e culturais, a metrópole e os países avançados extraem excedente econômico dos periféricos e perpetuam seu estado de pobreza. Essa interpretação é trasladada à esfera interna de cada nação e as regiões e cidades mais avançadas são vistas como pontos de extração de excedentes do resto do país.

As versões mais radicais e determinísticas da dependência polemizaram com interpretações mais complexas em que se ressaltava o fato de o centro e a periferia não serem unidades homogêneas, mas sistemas sociais contraditórios. O problema não se reduzia a entender a relação entre explorador e explorado. As relações de dependência não podem se reduzir à oposição entre nações com base no poder. Incluem inter-relações complexas e assimétricas entre as estruturas sociais das formações sociais hegemônicas e dependentes. Portanto, a dependência não pode ser explicada somente em razão de fatores externos à formação social dependente; as relações de classe e o sistema de dominação interno ao qual se somam os fatores externos devem também ser considerados. Nos anos 70, os temas prioritários de pesquisa foram: emprego e mercado de trabalho; planejamento urbano; moradia, uso e propriedade da terra; e pobreza urbana (sob o rótulo “estratégia de sobrevivência” e “setor informal”).

Iniciada a década de 1970, essas versões matizadas e mais elaboradas da teoria da urbanização dependente se prefiguravam como o paradigma por vir. As ditaduras militares, o exílio e o debilitamento dos sistemas universitários, somados à crise sistêmica do mundo desenvolvido, empurraram a pesquisa urbana e territorial por caminhos imprevisíveis.

A rua 25 de março, no centro da cidade de São Paulo, no Brasil (Hélio Bertolucci Jr./Creative Commons)

As alternativas de solução ensaiadas

Uma das características próprias da temática urbana regional é a estreita vinculação entre pensamento e ação. A reflexão científica tem em geral a motivação para chegar à compreensão dos problemas e, por essa via, contribuir para sua solução. É igualmente frequente achar que essa mesma reflexão científica toma as políticas e as ações empreendidas pelas sociedades e seus estados como um importante objeto de análise que, além da compreensão, tem o propósito explícito de chegar a melhores alternativas de política. Isso não significa a existência de uma articulação perfeita entre pesquisa e política, mas a definição de um campo de pensamento muito marcado pelo interesse em chegar a soluções, e não somente à compreensão dos problemas.

Antes dos anos 60, os estudos urbanos estavam quase completamente representados pelas escolas de geografia urbana e história, que produziam principalmente análises descritivas da localização, do crescimento ou, em geral, da forma física das cidades. Entretanto, no campo das práticas relacionadas a decisões governamentais deparamos com a predominância da orientação urbanístico-arquitetônica, que pretendia encontrar as soluções para os problemas urbanos mudando sua configuração física por meio de operações isoladas, tais como a extensão das redes de transporte, os programas habitacionais concebidos em torno da ideia de unidade básica ou por meio do controle parcial dos usos do solo. Nos anos 60, essas experiências mudaram. Reconheceram-se as debilidades da visão física das cidades e a necessidade de incorporar “variáveis” políticas, econômicas e sociais nas análises e nos processos de tomada de decisões, resultando na formação de equipes multidisciplinares. A concepção das formas físicas isoladas cedeu lugar à de sistemas ativos. A aplicação dos planos mestres abriu a via para a noção de um desenvolvimento urbano compreensivo.

Vários trabalhos dão conta da evolução da problemática regional e das propostas de política conduzidas ao longo desses anos. Há os que identificam uma ampla gama de programas regionais com diferentes graus de autonomia e descentralização, mas em que predominava antes de tudo o esquema da desconcentração e da delegação: colonização, fronteiras, áreas deprimidas, catástrofes naturais e criação de polos econômicos. Em geral vinham antecedidos por procedimentos de regionalização, entendida como exercícios de delimitação territorial de sua cobertura e raio de ação, mas caracterizados em sua aplicação pela autonomia e descoordenação. Portanto, por volta do fim dos anos 60, a política regional de concepção nacional e articulada às metas gerais de desenvolvimento, assim como uma política integral de desenvolvimento rural, era praticamente inexistente. Posteriormente, a literatura acadêmica e o debate político deram maior importância às políticas de criação de polos de desenvolvimento, criticadas por alguns – como José Luis Coraggio – por suas conotações ideológicas capitalistas, e examinadas por outros do ponto de vista de suas inadequações ao contexto latino-americano e à necessidade de reformulá-las sob a ideia de uma política de industrialização, urbanização e polarização (Indupol).

Em meados dos anos 80, alguns autores visualizavam o aparecimento de duas grandes correntes de pesquisa: a contestatária, caracterizada pelo delineamento da necessidade de produzir uma ruptura filosófica, um distanciamento do “espacialismo” da orientação urbanístico-arquitetônica e a convicção de que no âmbito de uma economia capitalista não é possível pensar na execução integral de estratégias que conduzam a um verdadeiro desenvolvimento regional; e a regional-participativa, que se propôs a explorar caminhos alternativos, mais efetivos que os seguidos até então, para uma planificação do desenvolvimento regional adequada a realidades socioeconômicas do tipo das latino-americanas, aumentar a capacidade de negociação das regiões, assim como ampliar os níveis de participação nelas, deslocando o centro da análise de aspectos produtivos em direção ao papel que cumprem e deveriam cumprir os atores.

Desenvolvimento local e globalização

Depois de uma prolongada e complexa crise econômica experimentada no mundo desenvolvido durante os anos 70, no início da década seguinte se incubaram novos acordos institucionais e políticos que permitiram recobrar a estabilidade e, posteriormente, presenciar novos perío­dos de prosperidade. Essas mudanças se materializaram no predomínio de uma nova ideologia, conservadora no plano político e liberal no econômico, com significativa incidência em uma América Latina que se debatia em meio a uma severa crise de pagamentos de dívida externa, com medidas de ajuste e reestruturação e, só no fim dos anos 80, de liberalização e franca abertura. Essas novas mentalidades e enfoques de política coincidiram com um lento, mas irrefreável processo de retorno da democracia, acompanhado por um crescente protagonismo do local e do regional, em termos políticos, de gestão e administração pública e fiscais. Descentralização para os países unitários e devolução para os federais foi o resultado ambivalente da necessidade de diminuir os custos de funcionamento do Estado e contribuir para o fortalecimento das renascentes democracias.

A descentralização, a gestão municipal e as teorias do desenvolvimento local apareceram como os substitutos das políticas regionais. Os movimentos sociais, as democracias locais e as novas reivindicações econômicas surgiram em substituição ao confronto político radical armado, à repressão e aos sonhos de construção de sociedades alternativas ao capitalismo. As sociedades socialistas deixaram de ser vistas como o ideal a ser perseguido, e as novas aspirações políticas se centraram na consolidação da democracia e na descentralização como uma das estratégias para conquistá-la. A preeminência do todo sobre a parte, presente na teoria da urbanização dependente, cedeu lugar ao seu oposto: a possibilidade de construir um todo renovado a partir de ações (sociais, políticas e econômicas) parciais e localizadas. Essa nova série de circunstâncias imprimiu uma orientação às atividades dos anos 80, implantando uma nova ordem de prioridades. Os problemas referentes à gestão urbana assumiram nova importância. A participação popular no governo local passou a ser um tema-chave de pesquisas, e esse governo local começou a atrair a atenção dos estudiosos. O município substituiu a metrópole como base territorial de pesquisa.

Com o retorno da democracia, as uni­versidades e os centros de pesquisa reconstituíram lentamente suas capacidades de produção de conhecimento, debate e participação no delineamento de políticas públicas. Em um nível mais continental, nos anos 80 houve várias tentativas de constituição de redes e comunidades de intercâmbio de pesquisas, conhecimentos e realização de estudos comparativos, sem que, lamentavelmente, se tenha conseguido estabilidade em nenhuma delas. Não obstante, os anos 90 presenciaram o surgimento de numerosas redes acadêmicas e foros de intercâmbio. A Rede Ibero-Americana de Pesquisas sobre Globalização e Território, criada em 1994, e o grupo de trabalho em Desenvolvimento Urbano do Clacso, reanimado desde 2000, são talvez os circuitos mais notáveis dos quais se têm articulado outros, tais como as redes de editores de revistas, uma hemeroteca virtual (Redalyc), as redes de pós-graduados e os cursos virtuais que têm permitido começar a construir uma verdadeira comunidade latino-americana de pesquisa e pensamento nos temas relacionados ao desenvolvimento urbano e territorial.

Ao lado da mudança de mentalidades e aproximações teóricas e epistemológicas, produziram-se transformações nas características mais amplas das grandes problemáticas urbanas e territoriais na América Latina. As migrações, a concentração urbana e a exclusão social seguiram marcando essa problemática, ainda que tenham mudado as formas de denominá-la, entendê-la e confrontá-la social e politicamente.

Problemas urbanos de fins do século XX

Nos últimos anos pouco se avançou no tocante à apresentação dos mais recentes avanços do conhecimento sobre os fenômenos urbano-territoriais da América Latina ou de balanços dos progressos alcançados pelas pesquisas nessa área. Por conseguinte, é provável que o conjunto de temas cruciais aqui abordados deixe de tratar alguns outros também importantes para os quais, lamentavelmente, não se encontraram visões mais panorâmicas.

São enumerados, em seguida, alguns problemas fundamentais que integravam a agenda territorial-urbana da América Latina em fins do século passado. Primeiro, as migrações permaneciam como um fenômeno de importância primordial, ainda que seu ritmo tenha diminuído em relação ao das primeiras décadas do século XX; nos últimos anos, sua orientação é principalmente interurbana e com a presença de emigrações internacionais em larga escala. Segundo, a exclusão social e a marginalidade são vistas, atualmente, pela perspectiva do conceito de pobreza, de suas distintas definições e com ênfase nas consequências de políticas públicas traçadas com base nesse enfoque. Terceiro, a concentração urbana tem sido estudada com base nas teorias econômicas do crescimento que discutem as tendências para a convergência ou a divergência nos níveis de riqueza territorial. Quarto, as políticas regionais têm dado lugar à descentralização como uma estratégia política nevrálgica. Finalmente, as novas tentativas de construção de visões de conjunto têm-se inserido em torno do conceito de globalização, de suas críticas e alternativas, assim como de novas visões epistemológicas, fundamentadas em propostas como a teoria da complexidade. Todos esses temas serão abordados nos próximos tópicos deste verbete. Evidentemente, as opiniões neles emitidas, e ao longo do restante do texto, são de exclusiva responsabilidade do autor.

É importante ressaltar desde já que, no plano político, a marca característica dessas visões tem a ver com o protagonismo do local, do metropolitano e do territorial, sem a mediação ou com uma débil presença do nacional, seja como território seja como instituição.

Migrações e distribuição da população

Um prédio situado no centro da cidade de São Paulo, invadido por sem tetos, em outubro de 2014 (Caio de Souza/Wikimedia Commons)

Nas últimas décadas do século XX, a América Latina se consolidou como uma das regiões mais urbanizadas do planeta e, ao mesmo tempo, viu diminuir o ritmo de crescimento de suas cidades, da migração rural-urbana e da concentração espacial da população. A América Latina e o Caribe, que superavam apenas a África e a Ásia em grau de urbanização, com uma taxa de 65,1% em 1980, passaram a ocupar o segundo lugar no ano 2000, com 75,8%, depois da América do Norte. Embora os índices de concentração da população urbana na cidade maior sigam sendo os mais altos do mundo, como mostra a tabela abaixo, em muitos países esse processo foi contido (Colômbia e Bolívia) ou, até, vem retrocedendo (Argentina, Uruguai, Venezuela, Brasil, Cuba, México, Honduras, Nicarágua, Paraguai e Costa Rica). O grupo de países em que ainda se observa uma primazia urbana crescente é minoritário e heterogêneo, pois conta com processos de crescimento muito lentos em alguns (Chile, Peru e Equador) e intensos em outros (Panamá, República Dominicana, Guatemala, El Salvador e Haiti).

A população residente em cidades intermediárias, entre 50 mil e um milhão de habitantes, permanece proporcionalmente baixa, mas é o componente mais dinâmico em termos demográficos dos sistemas urbanos na maior parte dos países da região. Tem-se explicado seu dinamismo por fatores de atração associados à escala, por fatores de repulsão das cidades maiores, reestruturação produtiva que estimula a localização difusa da atividade econômica, melhoramento das conexões e consolidação dos governos locais. Entre essas interpretações há uma particularmente relevante, pois sugere que o dinamismo dessa gama de cidades pode ser mais aparente do que real e que associa o ímpeto demográfico e socioeconômico das cidades intermediárias com a localização na área de influência de zonas metropolitanas; a expansão dessas cidades se deve somente à possibilidade de manter sua vinculação com a cidade grande, mas com custos financeiros e pessoais inferiores para se viver nela.

Em concordância com isso, observa-se que o crescimento das periferias metropolitanas é muito mais intenso que o das zonas centrais, refletindo processos de expansão de características sociais muito diferentes. Por um lado, evidencia-se o crescimento da urbanização popular impulsionado por uma demanda habitacional insatisfeita, pela localização dos projetos de moradia social e por intervenções nos centros urbanos que expulsam essas populações. Por outro lado, a suburbanização dos estratos de maiores rendas é cada vez mais evidente, buscando melhor qualidade de vida, aproveitando as crescentes facilidades de acesso ou simplesmente buscando se isolar de espaços sociais mais densos e plurais e dos sentimentos de insegurança que eles geram.

Essas tendências também são acompanhadas por grandes movimentos de população para o interior, caracterizados pela presença de áreas polo com altas taxas de imigração, opostas a outras com altas taxas de emigração. Segundo Rodríguez, as Divisões Administrativas Maiores (DAM) de atração correspondem principalmente a três tipos: metropolitanas, de colonização e de polos de atividade econômica. Já as de expulsão costumam ser áreas de povoamento antigo, com um componente rural importante, mais pobres, com uma estrutura produtiva deteriorada e obsoleta e, frequentemente, próximas a uma área metropolitana. A condição de atração e de repulsão dessas áreas polo tem-se mantido ao longo dos últimos vinte anos. Esses resultados sugerem que as DAM historicamente atrativas e expulsoras tendem a manter essa condição, embora algumas DAM de colonização vejam esgotados seus atrativos à medida que se consolida sua ocupação ou que experimentam saturação ou eventos ambientais adversos.

Também mudaram outras características das migrações internas, posto que sua intensidade tem diminuído: o sentido rural-urbano vem sendo substituído por um mais urbano-urbano, o nível educacional dos migrantes tem aumentado e a taxa de feminização tendeu a diminuir.

A teoria das migrações tem respondido à emergência desses novos fenômenos, introduzindo conceitos mais amplos, como o da mobilidade territorial ou espacial da população, de acordo com o qual as migrações definitivas não seriam mais que uma forma de mobilidade particular. Os indivíduos e as famílias transitam por deslocamentos em seus lugares de vida e trabalho cuja lógica pode ser, em alguns casos, compreendida apenas a longo prazo e, em outros, é visível somente a curto prazo, como os deslocamentos cotidianos. Por outro lado, as configurações territoriais, como cidades, regiões ou áreas metropolitanas, estão submetidas a distintos tipos e estruturas de mobilidade que incidem sobre sua organização e sua dinâmica de mudança.

Hábitat urbano: pobreza e precariedade

A preocupação com a exclusão social urbana não perdeu vigência, mas assumiu novas formas, vistas por perspectivas diferentes, nas quais a pobreza tem tido um papel destacado. A pobreza define um nível insatisfatório de resolução de necessidades humanas ou, em outros casos, de oferta de possibilidades para o desenvolvimento de capacidades. O conceito é especialmente útil para descrever e dimensionar as carências, ainda que confronte a dificuldade de não facilitar a sua associação com as possíveis causas que as provocam. Constitui, assim, uma ferramenta particularmente adequada para a orientação e a avaliação dos impactos das políticas públicas, embora deixe de lado interpretações mais sociais e políticas de sua existência e reprodução, como foi a pretensão das teorias da marginalidade e do dualismo social próprias dos anos 60 e 70.

Um dos grandes fatos associados à urbanização latino-americana dessa época é a transformação da pobreza rural em urbana. Atualmente, a América Latina e o Caribe se situam entre as áreas mais urbanizadas do planeta, o que explica a inclinação eminentemente urbana que distingue a pobreza latino-americana daquela que prevalece na maioria das outras regiões. Com efeito, enquanto 5% dos pobres do mundo são latino-americanos, os habitantes pobres em casebres urbanos representam 14% do total mundial. Embora o número de pobres urbanos latino-americanos tenha aumentado, manteve-se quase inalterada sua participação percentual no total mundial. De acordo com os antecedentes disponíveis com base nas pesquisas de lares feitas pela CEPAL, por volta de 1990 cerca de 122 milhões de habitantes eram pobres, o que representava 41,4% da população urbana. Chegando aos fins da década, nas cidades moravam 134,2 milhões de pessoas pobres (37,1% da população urbana total) e destas 43 milhões eram indigentes (11,9% do total).

Contrariamente ao esperado, a incidência da pobreza é maior nas cidades intermediárias e menor em áreas metropolitanas. A distinção entre áreas metropo­litanas e o resto dos centros urbanos permite comprovar que nas primeiras se deu uma diminuição de cerca de 6% e no resto das áreas urbanas quantificou-se um aumento de quase 5 milhões de domicílios pobres, volume que representa 43% mais domicílios pobres em cidades não metropolitanas que os existentes no começo da década.

A pobreza e a precariedade habitacional urbana são problemas que se acompanham, mas sem ser idênticos: pobres e não pobres podem habitar em condições precárias. A medição das Necessidades Habitacionais Insatisfeitas (NHI) – entendida como carência de uma ou várias das seguintes condições: água potável, saneamento, materiais sólidos e segurança na propriedade da moradia – permite avaliar que a precariedade habitacional não afeta só os domicílios pobres, mas também está presente, embora em menor grau, em domicílios que se encontram acima da linha de pobreza por renda.

A favela de Tacna é conhecida como Intiorko, no Peru (Alex Proimos/Wikimedia Commons)

Segregação urbana

As noções de marginalidade e dualidade foram substituídas por uma ampla gama de conceitos entre os quais o de pobreza, referentes às diversas expressões da heterogeneidade social e territorial latino-americana. Essas preocupações concordam com aquelas de ordem macroeconômica, segundo as quais a América Latina permanece como uma das regiões do mundo com mais altas desigualdades na distribuição de renda e riqueza. Essa ampla família de conceitos é fruto tanto das múltiplas dimensões do problema como das diferentes abordagens éticas, políticas e teóricas.

A desigualdade, o conceito mais utilizado, reflete a presunção, às vezes normativa e outras vezes objetiva, de que é desejável a obtenção de um mesmo resultado (qualidade e quantidade de bens ou serviços, por exemplo), independentemente das carências sociais, regionais, étnicas, culturais ou de gênero dos indivíduos. Ao se conceituar iniquidade, a preocupação é com a igualdade no acesso às oportunidades, não necessariamente nos resultados; assume-se como naturais as diferenças entre os indivíduos e entende-se que a justiça consiste em oferecer as mesmas opções de desenvolvimento, sem esperar que o resultado seja idêntico para todos. A diferença alude à existência de uma diversidade cultural, social, étnica e cultural que não é interpretada como negativa, mas que, ao contrário, deve ser alimentada e preservada. Finalmente, as ideias de integração e exclusão fazem referência a configurações sociais específicas em que prevalecem a vizinhança e o contato para a primeira ou a distância e o isolamento para a segunda.

Nesse variado e amplo campo de preo­cupações, os conceitos de segregação urbana e de disparidades territoriais têm concentrado a atenção no pensamento urbano-territorial latino-americano. Para o caso da segregação urbana, entende-se que a cidade agrupa um universo variado de grupos sociais, de atividades, de possibilidades que na América Latina tendem a se separar e se segmentar de forma tal que a cidade não só expressa e sustenta essas diferenças, mas também lhes serve de sustentação e ampliação. A hipótese dominante é a de que a segregação residencial socioeconômica contém consequências adversas, embora a evidência e os estudos empíricos sobre essa segregação sejam bastante escassos na América Latina, mas não inexistentes.

As consequências têm tido uma grande presença na pesquisa econômica regional latino-americana recente, principalmente como fruto de uma polêmica teórica avivada com base nas teorias neoclássicas do crescimento econômico. Estas postulam a hipótese da convergência, segundo a qual os territórios ou as unidades subnacionais com menores níveis de renda per capita tendem a crescer mais rapidamente que as de maiores níveis, de forma tal que, com o tempo, as lacunas entre ambas tendem a se fechar. No entanto, a abundante evidência empírica assinala que, no melhor e mais otimista dos casos, a convergência na América Latina é muito débil quando comparada a cenários como o europeu, o norte-americano e o japonês. Numa visão mais detalhada e realista, a convergência aparece, isso sim, como algo excepcional. Dos numerosos subperíodos em que se rechaça a hipótese da convergência para os distintos países, só em poucos isso é feito em razão da existência de divergência. O Brasil dos anos 60, o Chile de 1975 a 1980 e a Colômbia depois de 1983 são esses períodos relativamente minoritários. Os rechaços à hipótese da convergência são, contudo, mais abundantes: o México de 1980 a 1995, o Brasil dos anos 70 e 80, o Chile de 1980 a 1985 e a Colômbia dos anos 60 e 80. Por seus números, dificilmente poderemos nos referir a esses períodos como excepcionais, delimitados, como dissemos anteriormente, em lapsos que a longo prazo, sim, aceitam a hipótese da divergência. Lamentavelmente, muito pouco de todo esse esforço de pesquisa empírica se tem processado rumo à identificação das causas das disparidades e restam, portanto, poucas sugestões de políticas ou alternativas de solução. No futuro imediato, é determinante enriquecer as formas de medição dessas desigualdades para se ter uma visão menos parcial e insistir na identificação dos fatores que a ocasionam para assim poder derivar para recomendações de política e ação.

A teoria do desenvolvimento local

Como já foi dito, a época atual se caracteriza pela emergência de novas teorias, novas mentalidades, novos acordos e regras do jogo para a operação da política e da economia. Debilitam-se as possibilidades de intervenção do Estado na condução do destino econômico de seus territórios, incrementa-se o interesse do local por se converter em protagonista de seu destino e se acredita que as mudanças tecnológicas e institucionais gerem oportunidades insuspeitadas de desenvolvimento nesse âmbito. As experiências locais nos países desenvolvidos se antecipam em cerca de uma década (anos 80) à sua posterior emergência na América Latina (anos 90), gerando fenômenos exaltados sob a forma de modelos, ícones e emblemas que, além de assumir a forma de teoria, constituem também os exemplos concretos a serem imitados.

O núcleo da teoria consiste em reconhecer o protagonismo do local, entendido como sistema de atores e como tecido socioeconômico e cultural, e na promoção de processos de crescimento e desenvolvimento. Outra inovação teórica é a identificação de novos fatores e condições para o impulso desses processos: a capacidade de inovação e desenvolvimento tecnológico, acompanhada das capacidades de ação coletiva local, expressadas em acordos público-privados, em capacidade de associação e cooperação por parte dos agentes econômicos e na criação de regras geradoras de confiança.

Em concordância com essa perspectiva aberta pela teoria do desenvolvimento local, emergiu uma nova acepção do conceito de território que dá ênfase à simbiose gerada entre a sociedade e seu espaço natural e subtrai o papel da identidade, o sentido de propriedade e autoestima como fatores-chave para a construção social de regiões e de processos locais de desenvolvimento. O conceito do local joga, então, favoravelmente com a ambiguidade de não contar com uma definição precisa nem ter uma atribuição espacial determinada para se colocar na fronteira entre campos anteriormente considerados separáveis e separados: urbano-rural, metropolitano e regional.

Os atores econômicos, políticos e sociais locais têm tentado assumir seu protagonismo, enquanto em outro nível, e depois de um lapso de ausência, têm sido acompanhados em seu empenho pelas esferas intermediárias e centrais de governo, por meio das mais variadas versões de políticas de fomento produtivo. Dado que as disparidades econômicas territoriais não têm cedido, as experiências bem-sucedidas continuam minoritárias e os esforços de nações e governos intermediários têm sido descoordenados; insi­nuam-se novas perspectivas que impõem a inevitável importância do nacional para igualar as oportunidades de acesso à tecnologia, aos mercados e às novas infraestruturas, assim como a necessidade de coordenar e concertar seu esforço com as instâncias locais. Igualmente, começam a se consolidar espaços de cooperação e aprendizagem horizontal, de cooperação descentralizada, que pretendem acelerar os processos de adaptação às novas circunstâncias do entorno: associações e federações de municípios e de governos intermediários, sistemas de boas práticas e redes de apoio.

Essa teoria tem caído na tentação de ficar no normativo, sem unir esse esforço com outro, de proporção semelhante, dirigido à avaliação de impacto, à assimilação de experiências, ao balanço comparativo. Sua evolução e mudança têm sido dirigidas para a reflexão especulativa, componente indispensável e necessário para o desenvolvimento de conhecimento, mas não único nem exclusivo. Existe, não obstante, um arsenal impressionante de informações sobre casos e experiências de desenvolvimento local armazenados nos bancos de dados e sistemas de informação agrupados sob uma família de termos que compreende as boas práticas, as experiên­cias relevantes, os casos inovadores e que foram identificados, analisados e estudados pelo Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificação Econômica e Social (ILPES). Apesar da riqueza e do potencial desse material acumulado, a pesquisa comparativa está por ser realizada, assim como a exploração dessa informação para fins de configuração de políticas públicas, de capacitação e de formação das pessoas e dos grupos interessados em empreender esse tipo de processo.

Cidades globais e competitividade

A globalização ocupa na atualidade um lugar semelhante ao da exploração capitalista, do imperialismo e da acumulação dos anos 70, em sua qualidade de paradigma ou representação do social entendido como totalidade planetária. Suas acepções são múltiplas, assim como também são encontradas posições sociais e políticas suscitadas com base na imagem que se tem dela.

Os trabalhos da holandesa Saskia Sassen são os que mais têm influído no pensamento urbano latino-americano, na medida em que seu livro de 1991, A cidade global, baseado nas experiências de Nova York, Londres e Tóquio, delineia o novo papel das cidades na economia mundial. No plano teórico, os conceitos de cidade global têm sido utilizados como molde ou referência para estabelecer pontos de comparação, determinar os graus de globalização das cidades e avaliar os impactos sociais e econômicos que essa nova era econômica tem tido sobre cada cidade. No debate social e ideológico, a discussão tem estado carregada de posições extremas, que vão desde a apologia aberta e irrestrita até as oposições radicais que beiram a demonização, atribuindo a ela, de forma mágica e irracional, a responsabilidade de todos os males do momento. No plano político, tem sido utilizada como fonte de inspiração para promover políticas urbanas que, em sua ênfase econômica, apre­goam a importância das atividades terciárias superiores como fonte de geração de riqueza e a abertura econômica mundial como a opção preferida para melhorar as condições de crescimento e bem-estar das populações urbanas.

As pesquisas do norte-americano Michael Porter, que inicialmente se orientaram para a explicação do êxito econômico de determinadas atividades industriais, situa­das em países específicos, derivaram na formulação de uma nova versão da teoria macroeconômica, que assumiu posteriormente a forma de teoria da competitividade nacional, territorial e urbana. Nela se dá ênfase ao papel da união entre empresas como determinante da eficiência e da competitividade no desenvolvimento de uma cadeia de atividades que desembocam na provisão de uma certa gama de bens e serviços. O êxito econômico das empresas deixa de ser entendido como um acontecimento individual e é explicado como produzido por uma complexa gama de articulações nas quais as cidades, os territórios e as nações podem chegar a desempenhar um papel importante. Essas distintas unidades territoriais podem assim ser nichos com melhores ou piores condições para o desenvolvimento desses encadeamentos e de melhores ou piores níveis de desempenho da atividade econômica neles estabelecida.

As aplicações dessas teorias têm dado lugar a ensaios que vão desde a cópia literal de fórmulas aplicadas em outros lugares, passam pela adaptação e pelo ajuste às circunstâncias particulares de cada lugar e terminam em versões abertas e flexíveis em que há uma apropriação dos conceitos e de suas propostas às circunstâncias particulares do entorno específico no qual elas se aplicam.

O Eixo Monumental, em Brasília, no Brasil (Cayambe/Wikimedia Commons)

O fim das utopias?

As formas de pensamento urbano-territorial e de intervenção social e política modificaram-se radicalmente durante os últimos vinte anos do século XX. De um claro predomínio de modalidades de pensamento e interpretação da realidade totalizantes e integrais, passou-se a outras mais fragmentárias, provavelmente de orientação eclética e heterodoxa, e de caráter mais pragmático. Nesse mesmo sentido, a ação política contestatária e, em muitos casos, revolucionária se transformou em ação social, caracterizada pela presença de múltiplas organizações com interesses e reivindicações específicos, relativamente desarticuladas entre si e sem expressões políticas e partidárias explícitas. Essas tendências significaram, no plano teórico epistemológico, a renúncia à elaboração de explicações compreen­sivas e integrais da realidade social e, no plano político, a renúncia à defesa e à busca de mudanças sociais radicais e profundas, orientadas pela pretensão de implantar novos modelos de sociedade e de Estado. Não obstante, tanto no plano teórico como no político, em fins dos anos 90 apareceram tentativas e propostas de visão com pretensões de integralidade e totalidade, por meio do uso de paradigmas emergentes, como o da complexidade ou o de propostas de desenvolvimento cada vez mais completas e pluridimensionais.

Os países desenvolvidos continuam a alimentar as visões do dever ser latino-americano, suas aspirações para o futuro, suas concepções de êxito e de fracasso, assim como os principais conceitos utilizados pela teoria social. As experiências de desenvolvimento local na Europa e nos Estados Unidos se anteciparam em cerca de dez anos às latino-americanas e se converteram em emblemas e modelos. O poder e a influência de conceitos como o de globalização se expressam com clareza e contundência no pensamento latino-americano, permeando as formas de analisar, interpretar e intervir na realidade urbana e territorial. Apesar da existência de comunidades acadêmicas, de redes intergovernamentais e sociais de intercâmbio de visões, experiências e informação latino-americanas, surpreende a pouca exploração dessa informação e desses intercâmbios para elaborar conceitos e teorias que deem conta cabal do que vem sucedendo no continente. As condições institucionais, de informação e de suporte tecnológico existem para ser aproveitadas, mediante a realização de investigações comparativas e de cooperação horizontal sul-sul. O desafio mais estratégico do momento parece estar localizado nesse campo, e a sugestão direta é dar prioridade à exploração dessa informação e dessas possibilidades de colaboração entre pares de maior nível de semelhança e vizinhança, sem abandonar obviamente a cooperação norte-sul nem a assimilação e o conhecimento da teoria social produzida nos países avançados.

A diluição das utopias radicais e socialistas não significa nem deve ser entendida como idêntica à renúncia aos sonhos de uma vida melhor. A sociedade, suas organizações, as comunidades acadêmicas e alguns movimentos políticos e partidários seguem tentando construir um mundo latino-americano mais justo. Renunciar às propostas radicais tem significado reorientar os esforços rumo a projetos concretos de resolução dos problemas mais cruciais. A consolidação das formas democráticas de exercício da política e de tomada de decisões continua sendo a principal e mais sólida estratégia de construção de melhores modos de vida e trabalho nas cidades e territórios da região.

Perspectivas

A América Latina é um continente diverso e heterogêneo, onde é difícil, se não impossível, postular a existência de um padrão cultural homogêneo. Existe, isso sim, a possibilidade de destacar um substrato cultural comum, marcado pela origem traumática da cultura, com desenvolvimento semelhante em termos de mescla étnica e cultural operada posteriormente por meio da mestiçagem, da miscigenação, das migrações e das distintas formas de simbiose cultural produzidas ao longo da nossa história. Essa mescla tem operado de forma muito particular em cada país e em cada um de seus territórios, mas é, não obstante, um padrão universal. Colocar essa miscigenação na base da nossa identidade cultural deveria nos levar a abandonar o desprezo com que vemos as sociedades que construímos, alimentados pela frustração de não nos parecermos com a sociedade que pretendemos emular.

Isso significa construir um reconhecimento de nós mesmos como diferentes dessas sociedades-modelo, elaborando aspirações de desenvolvimento que não têm por que omitir nem renunciar a esse reconhecimento. Em termos práticos, isso significa enfocar nossa visão no vizinho, no irmão, aprender e gerar com ele aspirações comuns de um dever social que deveria emergir com um alto componente de autorreferenciação e autonomia. Significa construir um ethos por afirmação, não por negação nem por adaptação, como temos feito ao longo da nossa história.

Costumamos ser generosos no reconhecimento dos nossos erros e de nossas frustrações e passamos por alto nossas conquistas e avanços. A história recente nos deixa múltiplas razões de tristeza e vergonha, mas nos lega também a construção democrática de nossas sociedades como o principal ativo com que contamos para nosso futuro imediato e de longo prazo. Em termos políticos e de política urbana e territorial, portanto, nossa prioridade deve ser a consolidação de uma democracia plural em suas expressões territoriais, étnicas e culturais, proba, eficiente e solidária.

Sem renunciar e mais ainda ratificando a importância de contar com grandes ambições de desenvolvimento, crescimento, inovação e globalização, devemos ser capazes de refundar um sistema de solidariedades sociais e territoriais, com uma nova ética regional e territorial que nos dê a possibilidade de ser diferentes, mas compartindo a mesma plataforma de oportunidades de exercício da política, de educação e formação e de cultivo cultural.

 

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