La Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) fue formalizada como personalidad jurídica internacional por el Tratado Constitutivo de la UNASUR aprobado en la Reunión Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno en Brasilia, el 23 de mayo de 2008. La entidad entró en plena vigencia el 11 de marzo de 2011 con la ratificación del tratado por parte del legislativo uruguayo, cumpliendo así la exigencia mínima de ser ratificado por nueve Estados suscriptores. Antes ya habían ratificado Argentina, Perú, Chile, Venezuela, Ecuador, Guyana, Surinam y Bolivia. Luego de Uruguay, todavía en 2011, ratificaron Colombia, Brasil y Paraguay, llegando a los doce países firmantes y abarcando a todos los Estados independientes del subcontinente sudamericano.
Sin embargo, el surgimiento de la Unasur es al mismo tiempo la culminación de los diversos procesos de integración existentes en la región –continuando el proceso de más larga data como el que había surgido ya con Simón Bolívar–, pero también una ruptura con el pasado histórico de subordinación a las fuerzas internacionales, en particular a los Estados Unidos de América, así como con el pasado reciente de hegemonía neoliberal.
Orígenes de la Unasur
Durante la década de 1990 América del Sur vivió el período de hegemonía del neoliberalismo y su programa de reformas estructurales. La preponderancia de gobiernos alineados al gran capital financiero internacional y a esa doctrina económica dio como resultado otra década perdida, después de los trágicos años ochenta. La política económica neoliberal consiguió apenas un crecimiento mediocre, con tasas medias entre 1990 y 2004 de 2,6%, muy inferiores al 5,6% del período 1971-1980 y apenas un poco más altas que las del período de estrangulamiento por la crisis de la deuda latinoamericana, en la década de 1980, con su irrisorio 1,3%. La herencia dejada fue la profundización de la vulnerabilidad externa, con el aumento de la especialización en productos primarios e industriales de baja intensidad tecnológica, así como la financierización de la economía por el modelo de cambios sobrevaluados, tasas de interés altas y atracción de capital especulativo, con el crecimiento de los endeudamientos interno y externo, convertidos en motores de acumulación en la región, ampliando la desindustrialización, la dependencia y la periferización y produciendo sucesivos déficits comerciales. Esa financierización se hace patente al analizarse la participación del sector financiero en el PBI latinoamericano entre 1980 y 2002, que pasó de 12,9% a 16,5%, mientras la participación en la industria cayó de 26,5% a 17,3%. Ese proceso, sumado a las privatizaciones y desregulaciones del mercado de trabajo, generó una ampliación de las desigualdades internas, de la precarización laboral, de la superexplotación de la fuerza de trabajo y de los desequilibrios de las balanzas de pago. Ese modelo neoliberal entró en decadencia –aunque no haya desaparecido y luche para reconquistar hegemonía– con la inversión cíclica de las entradas de capitales a partir de 1998, que impidió la manutención del financiamiento de las cuentas negativas de las transacciones corrientes. Entre los efectos de ello, en particular en el Cono Sur, se destaca la desarticulación del modelo de integración abierto regional que marcó todos los años 1990. Este modelo, que se fue construyendo por toda América Latina de forma clara en el Mercosur, era la expresión externa de la doctrina neoliberal. Esto se refleja en la creencia de que la integración tenía como único objetivo profundizar la liberalización del comercio y de las inversiones, para que las fuerzas de mercado totalmente liberadas operaran en el sentido de la convergencia de las diversas economías. Las crisis del real y del peso argentino, monedas de los Estados líderes de ese proceso, llevó a la retracción del comercio intrarregional, en un intento por restablecer los saldo comerciales con el resto del mundo e intentar superar la crisis de la balanza de pagos que afectó a la región entre 1999 y 2003. La llegada al poder de gobiernos de izquierda, fuertemente marcados por un nacionalismo popular integracionista y antiimperialista, y por gobiernos de centro-izquierda del tipo tercera vía abre un nuevo período en la región, tanto para las políticas internas de los diversos Estados como para la integración. Enmarcando este viraje se suma la victoria electoral de Hugo Chávez en Venezuela en 1998, a la que siguió la elección de gobiernos progresistas en Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile. Esas victorias se conjugaron con un período de crecimiento de las economías periféricas, a partir de una mejora en los términos de intercambio impulsado por la demanda china de productos primarios y de menos intensidad tecnológica.
En esa coyuntura, se dan comienzo a sucesivas cumbres de jefes de Estado y gobierno de América del Sur que imprimen una nueva dinámica a la integración regional en el subcontinente, en particular con vistas a la integración productiva de los países. Como principales impulsores estaban el presidente venezolano Hugo Chávez, el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva y el presidente argentino Néstor Kirchner. En 2004, en la III Cumbre Sudamericana en Cuzco (Perú), se firmó la Declaración de Cuzco que decidió la conformación de la Comunidad de Naciones Sudamericanas. Esta se fue desarrollando en la Cumbre de Brasilia de 2005 y en la de Cochabamba (Bolivia) en 2006, pero cobró un impulso fundamental en la Cumbre Energética Sudamericana de Isla Margarita (Venezuela) en 2007, en la cual se pactó dar el nombre actual para el organismo y se agendó la Cumbre de 2008, que conferiría la forma final a la Unasur, para lo cual convergieron el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), además de Chile, Guyana y Surinam. El nuevo organismo internacional congrega a casi 400 millones de personas, 17,8 millones de kilómetros cuadrados con un gran potencial en recursos naturales y un parque industrial ya consolidado en países como la Argentina y Brasil.
El organismo tiene la sede permanente de su Secretaría General en Quito, capital de Ecuador, más precisamente en la Ciudad Mitad del Mundo, y la sede de su Parlamento en Cochabamba, Bolivia.
En la Cumbre Extraordinaria de la Unasur, en diciembre de 2014, fue inaugurada la sede definitiva del organismo; el edificio fue bautizado Néstor Kirchner en homenaje al ex presidente argentino y primer secretario general de la entidad, que ocupaba el cargo cuando falleció. La Unasur posee una presidencia pro témpore anual, ejercida rotativamente por los jefes de Estado de los países miembros en orden alfabético. Está compuesta por cuatro órganos: el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, instancia máxima decisoria, responsable por el establecimiento de las líneas políticas, de las prioridades y de los planes de acción, programas y proyectos, que realiza reuniones ordinarias anualmente; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores que, entre otras funciones, prepara las propuestas para las reuniones de los jefes de Estado y Gobierno, y que mantiene reuniones ordinarias semestrales y extraordinarias pasibles de ser convocadas por la presidencia pro témpore a pedido de la mitad de los Estados Miembros; el Consejo de Delegadas y Delegados, compuesto por un representante de cada Estado Miembro que se reúne bimestralmente y se encarga de implementar las decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estados y de Gobierno, además de las resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; y la Secretaría General de la Unasur, órgano técnico y de apoyo que, bajo la conducción del Secretario General, ejecuta las atribuciones que al mismo tiempo son mandatos de los otros órganos. Por iniciativa de la instancia máxima de la Unasur se crearon los Consejos Ministeriales y Sectoriales temáticos que ya suman doce, abarcando las diversas áreas del organismo, desde Educación a Energía.
A pesar de su corta vida, la Unasur ya conquistó grandes logros, como la creación del Consejo Sudamericano de Defensa que permitió, sin la intromisión de la OEA ni otros organismos internacionales, resolver conflictos internos en Bolivia, entre Colombia, Venezuela y Ecuador, y dar una respuesta al golpe en Paraguay, en 2012. Siguiendo la perspectiva de contar con fuerzas armadas progresistas y democráticas, la reciente creación de la Escuela Sudamericana de Defensa (ESUDE), que formará a los nuevos oficiales de las Fuerzas Armadas, marca un hito en la ruptura con la injerencia norteamericana en la región y funcionará como antagonista de la Escuela de las Américas del Departamento de Defensa estadounidense. Además, la Unasur desarrolla una serie de proyectos infraestructurales importantes para la integración productiva. Asimismo, en 2011, adquirió el estatus de observador en la Asamblea General de la ONU.
Uno de los desafíos más importantes para el organismo es reducir la heterogeneidad y las asimetrías regionales. Como quedó demostrado con el fracaso de la integración europea, expuesta en la crisis actual, la mera acción de las fuerzas de mercado, sin el desarrollo de mecanismos directos, solidarios y planeados por medio del Estado, profundiza las disparidades y compromete la integración. Entre estos mecanismos de transformación productiva está implícita la necesidad de un nuevo orden financiero que impulse el desarrollo y la convergencia del conjunto de los países.
La Nueva Arquitectura Financiera Regional y el Banco del Sur
Con la crisis económica mundial que comenzó entre los años 2007 y 2008, se impuso en la Unasur uno de los debates más importantes ocurridos en su seno: la construcción de una Nueva Arquitectura Financiera Regional. Esa discusión tuvo lugar por la necesidad de “disminuir la dependencia de la región de los flujos financieros internacionales, reducir los costos, facilitar la obtención de divisas para el comercio y financiar de manera autónoma el desarrollo en la región” (Carcanholo, 2011, p. 259).
Esa nueva arquitectura se asentaría en tres pilares (Carcanholo, 2011). El primero, un fondo de contingencia para combatir problemas de liquidez de corto plazo en los países de la Unasur, que funcione como un escudo contra la inestabilidad internacional y los ataques especulativos a las monedas de la región, sin los criterios de condicionalidad recesivos y de ajuste estructurales neoliberales impuestos por el FMI. El segundo, la construcción de un sistema de pagos regional que disminuya la dependencia del dólar y otras monedas convertibles en las transacciones dentro del espacio de la Unasur. De esta manera, avanza en el mismo sentido que la propuesta del Sucre dentro del espacio del ALBA, sirviendo como unidad de cuenta para que en las compensaciones de las compras y ventas entre los países tan sólo se paguen en dólares las diferencias.
El tercer pilar y el más polémico fue la creación del Banco del Sur. El debate en torno a la construcción de un mecanismo de financiamiento a la inversión regional de mediano y largo plazo, por fuera de las condiciones externas de los organismos internacionales tradicionales, como el Banco Mundial y el BID, fue puesto sobre el tapete por la coyuntura favorable de la primera década del siglo XXI (Carcanholo, 2011). Sin embargo, se topa con la resistencia de la visión teórica hegemónica neoliberal, que basa su visión sobre el financiamiento a la producción en la creencia de que existe una capacidad óptima de ubicación de los recursos del mercado y, por eso, preconiza que el financiamiento al desarrollo pasaría por el impulso al sistema bancario privado existente y la apertura a capitales internacionales con desregulación financiera, ampliando el ahorro externo. Por su parte, el Banco del Sur se inserta en una lógica distinta, de promoción activa y consciente, por medio de mecanismos estatales, el proceso de integración regional y la colocación de recursos para la convergencia. Por eso, los sectores neoliberales de la región y de afuera atacaron desde el comienzo el proyecto, insinuando que sería insustentable financieramente a mediano y largo plazo.
Pero el mayor problema del Banco del Sur es su incapacidad de avanzar en sus funciones. A pesar de haber sido lanzado en 2007, por los presidente de la Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela y contando con un capital autorizado de US$ 20.000 millones, el banco, con sede en Caracas (Venezuela), avanzó poco. Uno de los elementos desestabilizadores de su implementación es Brasil, que en las discusiones iniciales declaró que no lo integraría, pero después, al decidir participar, entró en la discusión de las concepciones. Para el gobierno brasileño, la capitalización no puede darse a partir de las reservas internacionales de los países, sino con una captación por medio de los mercados de capitales y con criterios de rentabilidad para su actuación, distorsionando el sentido inicial del mismo (Carcanholo, 2011). Esto expresa la vigencia de una cultura subimperialista que contamina a su “burguesía, a las oligarquías y parte de la burocracia estatal brasileña [y] las hace considerar nuestro financiamiento a la integración y la construcción de instituciones supranacionales como amenazas a la soberanía del país. Si aceptan el principio de un país/un voto en la gestión del Banco del Sur, lo vacían financieramente para privilegiar al BNDES en sus operaciones regionales” (Martins, 2012a).
Otros desafíos
Otros problemas en el camino de la consolidación de la Unasur convergen en el mismo punto: la actuación estadounidense sobre la región como manera de desarticular la integración independiente del subcontinente. Para eso, apuesta a la desestabilización de gobiernos progresistas y cuenta con el apoyo importante de los países de la Alianza del Pacífico. Estos representan la continuidad del espíritu del ALCA, con una nueva forma. Pues, aunque haya sido derrotada en la Cumbre de las Américas de 2005, en Mar del Plata (Argentina), su “esencia sigue viva en los tratados de libre comercio que continúan vigentes, en aquellos que están siendo negociados en el momento, así como en los tratados bilaterales de inversiones” (Carcanholo, 2011). Como destaca Sader (2014), el “Mercosur privilegia la integración regional, mientras la Alianza para el Pacífico privilegia los Tratados de Libre Comercio bilaterales con los Estados Unidos”, por eso, el nuevo secretario general de la Unasur, Ernesto Samper, tendrá que “encontrar formas de convivencia y de colaboración entre ellos”.
Uno de los mayores desafíos a los que ha hecho frente la Unasur, orquestado por los Estados Unidos aliados con la elite paraguaya, fue el golpe de Estado que depuso en 2012 al entonces presidente Fernando Lugo. Además de crear un ambiente de terror para impedir la victoria electoral de Frente Guasú en las elecciones que se avecinaban y bloquear, así, la constitución de un gobierno progresista con mayoría parlamentaria, el golpe tenía como objetivo modificar el tablero político de la región y convertir a Paraguay en una barrera de contención para los gobiernos de izquierda y de centro izquierda en la región (Martins, 2012b).
- Reunión extraordinaria de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) para la firma del tratado de constitución de la organización (Antônio Cruz/ABr - Agência Brasil/Commons Wikimedia/CC BY-SA 3.0)
