A lo largo del proceso de implementación de las políticas neoliberales de ajuste estructural en América Latina, los diversos organismos internacionales propulsores de dichas políticas adoptaron lo que se dio en llamar “medidas correctivas”, sobre todo frente a las evidencias de que tales políticas venían produciendo efectos sociales “indeseables” o “más allá de lo esperado”. Esa corrección de rumbos se inició, principalmente, a comienzos de los años 90.
Una de esas medidas fue la diseminación de los denominados “programas de alivio de la pobreza”. El primer documento que intentó conciliar el ajuste con políticas compensatorias, ya en el año 1987, fue el del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), titulado “Ajuste con rostro humano” (ACRH). La preocupación con los “programas para los pobres” (pro-poor programs) fue expresada por el Banco Mundial en su documento World Development Report 1990: Poverty, que contenía índices de agravamiento de la pobreza producido por la crisis, sumado a los efectos de las políticas de ajuste. En el marco del Programa Conjunto sobre Políticas Sociales para América Latina (Proposal), un documento del año 1992, realizado bajo el patrocinio del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y de la Organización de los Estados Americanos (OEA), consideraba la erradicación de la pobreza un desafío para los años 90. Esa preocupación evolucionó con la publicación de Reforma social y pobreza , un documento del BID redactado en forma conjunta con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de 1993.
Equidad
La síntesis de las posturas de los gobiernos latinoamericanos y de algunas organizaciones internacionales en lo que se refiere al combate a la pobreza a comienzos de la década de 1990, se encuentra en las II y III Conferencias Regionales sobre la Pobreza en América Latina y el Caribe (realizadas en 1990 y 1992, respectivamente). En lo que respecta a las organizaciones internacionales, se presentan aquí las posiciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de Unicef y del FMI.
Constatando la presencia de la pobreza como un elemento constitutivo de la historia de la región, la CEPAL afirma que, desde su creación en la década de 1940, el organismo ha considerado al problema de la pobreza como un tema central. Incluso en los años de crecimiento económico, la CEPAL mantuvo la postura de evitar los efectos concentradores y excluyentes que generaban un patrón de desarrollo poco equitativo, lo que no les permitía a extensos sectores sociales, tanto urbanos como rurales, escapar de la pobreza. Si por un lado la CEPAL sostiene que una estrategia para superar la pobreza es, en esencia, una estrategia de crecimiento y desarrollo, por otro lado reconoce que ello no garantiza la eliminación ni la disminución significativa de la pobreza. Para que un nuevo dinamismo económico se conjugue con mayor equidad sería necesario que, desde el comienzo, estuviera acompañado por un conjunto de medidas redistributivas que englobaran aspectos muy diversos. Ese conjunto de medidas debería, naturalmente, adaptarse a la extrema diversidad que presenta la pobreza en la región, tanto en forma como en magnitud, de país a país y del ámbito urbano al rural. La propuesta de la CEPAL para el desarrollo económico y social de la región en los años 90 está contenida en el clásico documento Transformación productiva con equidad. En el mismo ya se privilegian los objetivos de compatibilizar competitividad internacional con equidad en un contexto institucional democrático pluralista participativo y en el marco de un desarrollo ambientalmente sostenible. La obtención de la equidad, que supone la lucha contra la pobreza, es parte integrante, y no subordinada, de dicha estrategia.
Unicef presentó su Plan de Acción (para la aplicación de la Declaración Mundial sobre la supervivencia, la protección y el desarrollo del Niño), en el cual hay un capítulo exclusivo sobre la “Mitigación de la pobreza y reactivación del crecimiento económico”. Dicho plan indica que la
obtención de las metas relacionadas con los niños en las esferas de salud, nutrición, educación, etc., contribuirá, en gran medida, con la mitigación de las peores manifestaciones de la pobreza.
La persistencia de las dificultades económicas, el llamado restablecimiento de los “equilibrios macroeconómicos” y de las cuentas fiscales en los moldes de sucesivos esquemas de ajuste, en muchos casos significó una reducción del ingreso real y de la capacidad de compra de las familias de menores ingresos. Tales fenómenos, acompañados de la reducción del gasto público, particularmente del gasto social, y de la reducción de los subsidios alimentarios, agravaron la situación de los sectores más vulnerables de la sociedad, impulsando a Unicef a estructurar la propuesta del ACRH.
En concordancia con dicha propuesta, que intenta combinar el ajuste con la protección de los grupos más vulnerables y la restauración del crecimiento económico, Unicef estableció el Fondo Especial de Ajuste para América Latina y el Caribe, con el objetivo de proporcionarles cooperación especial y adicional a aquellos países que estaban experimentando un deterioro objetivo en su situación socioeconómica y en el bienestar de la infancia. Entre los programas financiados por ese fondo están: el apoyo al diseño de políticas sociales, la contribución al establecimiento de fondos de desarrollo social, el desarrollo de modalidades para aliviar la carga doméstica de la mujer y para incrementar sus niveles de nutrición y el apoyo al establecimiento de mecanismos de acceso al crédito para mujeres de los sectores informales. Además, Unicef también estableció un fondo global de monitoreo alimentario y nutricional y priorizó las actividades de desarrollo de sistemas idóneos de índices sociales, con énfasis en la vigilancia nutricional y en la vigilancia del bajo peso al nacer. En el ámbito de la cooperación internacional se menciona la iniciativa conjunta BID/Unicef para constituir un Fondo de Inversión Social en la región, entre otras cosas. En el ámbito subregional se menciona el proyecto “Proandes - Programa Andino de servicios básicos contra la pobreza”, implementado en algunas zonas de mayor pobreza relativa de cinco países: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
“Mejorar el diseño de los programas”
Por su parte, el FMI explicitó su opinión, según la cual
la mejor contribución que el Fondo puede hacer a la lucha contra la pobreza es continuar ayudando y alentando a los países miembros a adoptar políticas macroeconómicas y estructurales acertadas que promuevan un crecimiento económico duradero.
Según el FMI, las “deficiencias” de las políticas macroeconómicas y estructurales no sólo perjudican las perspectivas de crecimiento, sino que también ejercen un efecto “adverso desproporcionado” sobre los más pobres. Es por ello que el Fondo recomienda que los países que enfrentan desequilibrios acentuados tomen medidas de ajuste oportunas y de gran cobertura, con el fin de evitar los ajustes desordenados de los cuales los pobres difícilmente pueden protegerse .
Cumpliendo su función de “agente catalizador de recursos financieros internacionales”, el FMI recientemente destacó la creación del Servicio Financiero de Ajuste Estructural (SALT) y del Servicio Financiero Reforzado de Ajuste Estructural, diseñados “especialmente” para apoyar programas de reformas en los países más pobres, con tasas de intereses y plazos de amortización muy “favorables”. Sin embargo, el Fondo reconoce que algunas medidas de ajuste, aunque “necesarias”, pueden perjudicar en el corto plazo a ciertos grupos de ingresos más bajos, especialmente en los centros urbanos. Esos efectos “adversos”, según el FMI, pueden ser particularmente “severos” cuando se acumulan “desequilibrios macroeconómicos sustanciales” que descartan las posibilidades de un “ajuste gradual”. El Fondo también estaría tratando de “mejorar el diseño de programas” que apoya, intentando reforzar sus aspectos positivos y reducir, “en la medida de lo posible”, sus efectos negativos sobre los pobres.
En ese sentido, por ejemplo, recomienda que las reformas fiscales sean compatibles con criterios no sólo de eficiencia, sino también de equidad. Para el gasto público recomienda la eliminación de imposiciones “costosas”, el mantenimiento de gastos sociales “indispensables” y su “reestructuración” para que resulten no sólo más “eficaces” en virtud de los costos, sino que también sean de “mayor beneficio” para los más pobres.
La intervención del FMI podría ser resumida en una especie de eslogan, considerado por el mismo Fondo como un “desafío” para la región: “combatir la pobreza sin comprometer el proceso de ajuste”.
- Frei Beto en una conferencia sobre el Programa Hambre Cero en la Universidad de La Habana, en Cuba (Antônio Milena/Abr)
