Seguridad Social, Reformas de la

Las reformas de la Seguridad Social en los países latinoamericanos están insertas en la agenda neoliberal implementada en las dos últimas décadas, cuyos puntos centrales han sido:

• disminuir el déficit fiscal atribuido al gasto público (partiendo de la premisa de que el gasto público no es inversión, sobre todo el gasto social);

• promover la reforma del Estado, remodelando sus funciones con la perspectiva de aumentar su eficiencia mediante la disminución de costos;

• aumentar la competitividad, reduciendo los costos sociales de las empresas y flexibilizando la mano de obra.

Para el cumplimiento de esta agenda, las reformas de los sistemas de Seguridad Social (principalmente las que se dirigen a la Previsión Social, o al Seguro Social) relacionadas con la protección social del trabajo fueron consideradas estratégicas e imprescindibles. Varias “generaciones” de reformas fueron puestas en marcha en los países de la región en los años 80 y 90 e incluidas en forma destacada en los llamados “condicionamientos” para obtener préstamos externos del FMI.

Al ser analizadas las reformas en el marco propuesto por los organismos internacionales para la Seguridad Social en América Latina, una parte de los países adoptó el llamado “modelo de capitalización”, transformando sus sistemas públicos de repartición en sistemas privados basados en los seguros individuales. Otros países adoptaron un sistema mixto, manteniendo una previsión pública básica y abriéndole espacio a un sistema de previsión complementario, predominantemente privado. Sin embargo, la aplicación mecánica de dichos modelos, en la mayoría de los casos, no tomó en cuenta ni la evolución histórica ni la composición estructural de cada sistema de seguridad social, dejando de lado las especificidades de cada país.

Capitalización

Inaugurado por Chile en los años 80, aún bajo la dictadura de Augusto Pinochet, el modelo de capitalización viene siendo ampliamente criticado, si se tienen en cuenta los innumerables problemas de mantenimiento financiero del sistema, los altos costos de transición y de administración, siempre en detrimento de las arcas públicas, las bajas tasas de reposición cuando se trata de trabajadores con ínfimos salarios y su carácter excluyente al mantener una cobertura muy baja de la población ocupada. Por otra parte, no hay evidencias de que el ahorro generado por ese sistema haya implicado un aumento de la inversión productiva directa y mucho menos un alza en las tasas de crecimiento económico. Más aún, el proceso de transición de un régimen a otro acarreó una serie de problemas y de riesgos de difícil solución. Se estima que la transición chilena le ha costado a las arcas públicas cerca del 25% del PBI. La proporción de trabajadores con bajos salarios que aportan regularmente a los fondos previsionales es de alrededor del 50%. Los cargos y comisiones perjudican mucho más a estos trabajadores, en la medida en que se basan en una tasa uniforme o en un monto mínimo. El riesgo de recibir un beneficio muy bajo no afecta solamente a los trabajadores pobres, sino también al Estado, que tiene que conceder un beneficio asistencial a la gran mayoría de ellos para complementar su jubilación, dado que la capitalización de los fondos no es suficiente ni para pagar la mínima (que en el caso chileno, a modo de ejemplo, es del 80% del salario mínimo).

En cuanto al argumento de que el ahorro generado por ese sistema sería utilizado para impulsar el crecimiento económico, las evidencias también muestran que la realidad es bien diferente. Una vez más, en Chile, donde el régimen de capitalización es obligatorio y la tasa mínima de contribución (el 10% de la remuneración del trabajador) es bien alta, la tasa de ahorro del 21% del PBI, en 1980, se mantuvo en niveles por debajo del 20% a lo largo de toda la década. Los empresarios, por su parte, no aumentaron sus inversiones productivas en el país, simplemente debido a la escasez de fondos, y se admite que la demanda del consumidor no fue suficiente para atraer inversores y que un nuevo régimen de ahorro deprimió aún más los “mercados”. En lo que se refiere a la meta de promover el desarrollo de los mercados de acciones, las evidencias demuestran que, en los países menos desarrollados, los mercados de capitales funcionan de forma deficiente. Eso sin hablar de la actual crisis mundial de dicho sector, incluso en los países más avanzados como los Estados Unidos o Gran Bretaña, en donde ya se ha iniciado un debate sobre el pernicioso papel de sus mercados de acciones en términos de competitividad frente a Alemania o Japón.

La pregunta que se viene haciendo, en las diversas críticas a ese modelo de capitalización, es si no sería realista esperar que un sistema de beneficios no sólo garantizase la seguridad de la jubilación sino que también resolviera los problemas de subinversión y de bajo crecimiento económico.

Sistema mixto

Aparentemente tan claro y tan lógico, el modelo mixto también está cargado de interrogantes e indefiniciones en la compleja realidad latinoamericana. Los problemas y las preguntas referentes a ese modelo, que aún permanecen sin respuesta, son: el tamaño de la previsión pública o del sistema básico (definición de los techos), definiendo cuál es su cobertura; su poder redistributivo, dada la exclusión de los contribuyentes con altos salarios; cuál es el precio que pagan las arcas públicas en términos de subsidios e incentivos/exenciones fiscales para financiar la Previsión Complementaria Privada; la baja tasa de aportes y la sostenibilidad del sistema complementario; cómo resolver la incorporación de los informales en un sistema basado exclusivamente en aportes individuales, entre otras cuestiones.

La experiencia de los países que adoptaron un sistema mixto con una previsión pública o un régimen básico mínimo (de acuerdo con el modelo del Banco Mundial –tabla abajo) fue la constitución de una previsión para pobres y el fortalecimiento de un sistema privado complementario para los que “pueden pagar”. Por lo tanto, se han registrado altas tasas de exclusión, incluso de sectores de la clase media, afectada por el desempleo y por la precarización del trabajo. En ninguno de esos países hay evidencias de reducción del déficit fiscal o de aumento de la tasa de ahorro con inversiones productivas y generación de empleos.

El modelo del Banco Mundial – Los pilares de la seguridad económica en la vejez

Extraído de “Envejecimiento Sin Crisis” – Banco Mundial, 1994.